淺析中小城鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶詳細規(guī)劃的編制

中小城鎮(zhèn)是城市發(fā)展的重要節(jié)點，其發(fā)展水平直接關(guān)系到周邊地區(qū)的經(jīng)濟繁榮和社會穩(wěn)定。鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶作為中小城鎮(zhèn)發(fā)展的前沿陣地，具有復(fù)雜的區(qū)域類型和豐富的功能屬性，承載著城鄉(xiāng)交融、產(chǎn)業(yè)互補的重要使命，是區(qū)域發(fā)展的重要潛力區(qū)。國土空間詳細規(guī)劃是實施國土空間用途管制和核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可以及實施城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、整治更新、保護修復(fù)活動的法定依據(jù)，是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的實施性政策工具，對于引導(dǎo)中小城鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶的有序發(fā)展具有關(guān)鍵作用。

一、鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶在國土空間詳細規(guī)劃中的重要性

（一）中小城鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶具有獨特性

1. 區(qū)域資源類型復(fù)雜

在尚未形成國土空間規(guī)劃體系前，由于中小城鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)條件有限，采用整改重建等措施會造成大量經(jīng)濟損失，而鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶內(nèi)部大多處于尚未開發(fā)的土地，相關(guān)建設(shè)單位為了獲取更大的利潤，往往選擇在該區(qū)域籌備未來建設(shè)項目，其中部分項目忽視對土地及周邊資源環(huán)境的評估，導(dǎo)致土地開發(fā)無序、產(chǎn)權(quán)類型復(fù)雜。

2. 開發(fā)的可操作性難度較大

鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶作為中小城鎮(zhèn)的發(fā)展區(qū)末端，承接中心片區(qū)人口轉(zhuǎn)移和功能的擴張，但由于缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施體系，整體開發(fā)程度較低，具有較大的開發(fā)潛力。部分中小城鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶具有豐富的景觀資源、文化特色，但建設(shè)初期受城市快速發(fā)展的影響，大多采用粗放的建設(shè)方式，造成生態(tài)空間割裂、分區(qū)不明確，地塊功能雜亂。

3. 空間脈絡(luò)尚未形成秩序

彈性較大的鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶給開發(fā)商帶來經(jīng)濟利益的同時，作為搭建村莊發(fā)展的關(guān)鍵橋梁的重要作用卻被忽視了。由于我國早期規(guī)劃體系不完善，相關(guān)政府部門制定的政策綱領(lǐng)很少提及鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶規(guī)劃發(fā)展的指導(dǎo)意見，也沒有專門對鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶制定開發(fā)時序政策和戰(zhàn)略指引。這導(dǎo)致在后續(xù)的建設(shè)開發(fā)過程中，相關(guān)建設(shè)單位過分追求經(jīng)濟效益而忽視鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶的整體發(fā)展，造成鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶功能混雜、交通脈絡(luò)及空間結(jié)構(gòu)無序的后果。

（二）鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶是國土空間詳細規(guī)劃全覆蓋的補充

鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶作為城鎮(zhèn)發(fā)展管控的薄弱階段，缺乏詳細的規(guī)定約束，總體規(guī)劃雖從宏觀角度指明發(fā)展方向，但具體到每個地塊的開發(fā)強度、實施細則仍由國土空間詳細規(guī)劃完成。因此，將鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶納入國土空間詳細規(guī)劃編制體系中，不僅可以更好地引導(dǎo)鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶的有序發(fā)展，還可以充分彌補國土空間詳細規(guī)劃的不足，補充相關(guān)管控內(nèi)容，從而更好地建立完整的規(guī)劃管理體系，有效引導(dǎo)城市的發(fā)展建設(shè)。

（三）鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶是保證多元利益主體的典范

鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶的特殊地理位置導(dǎo)致該區(qū)域范圍內(nèi)必然存在多元利益主體共存的現(xiàn)象，在過去追求經(jīng)濟效益最大化的趨勢下，建設(shè)工作往往不重視生態(tài)環(huán)境損傷給自然環(huán)境、輻射范圍內(nèi)的村落所帶來的影響，加之并未形成完整的管理體系，加速了“粗制濫造”式的工程建設(shè)進度。應(yīng)充分考慮鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶內(nèi)部資源與周邊資源的協(xié)調(diào)關(guān)系，加強國土空間詳細規(guī)劃對于該區(qū)域的剛性約束管理和彈性設(shè)計實施，保證投資者、使用者、被輻射者相互利益不被破壞。

二、鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶與國土空間詳細規(guī)劃相互影響

（一）鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶“補”與國土空間詳細規(guī)劃“織”

在早期“增長主義”浪潮推動下，城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)外延擴張型發(fā)展模式，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界模糊，鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶的開發(fā)方式有待優(yōu)化。因?qū)ζ鋬?nèi)部生態(tài)空間的把握與認知仍有不足，鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶雖為鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部用地，但規(guī)劃有所缺失。隨著規(guī)劃體系的更新改革，我國逐漸關(guān)注城鎮(zhèn)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，抓住中小城鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶“補”的作用，既是發(fā)展的后備力量又是補充完善規(guī)劃體系的重要選擇。好的規(guī)劃需要好的規(guī)劃手段，國土空間詳細規(guī)劃具有分層編制、通則管控的特點，即在分層編制控規(guī)的框架下，先將總規(guī)、專項規(guī)劃等要求深化落實到各個片區(qū)（單元）后，再通過制定通則，即適合地方的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，來實現(xiàn)控制引導(dǎo)地塊開發(fā)的目的。這一特點是使國土空間詳細規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)變更具普適性和靈活性的經(jīng)驗做法，可以很好地“織理”鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶現(xiàn)存困境。

（二）“控規(guī)思維”調(diào)控“內(nèi)生發(fā)展”

當(dāng)前鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶的發(fā)展若要轉(zhuǎn)變思維，需建立在資源調(diào)和、解決土地可操作性難題、空間秩序的梳理三者高度耦合的條件下，基于中小城鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶的三個特點，引用“控規(guī)思維”來調(diào)節(jié)內(nèi)部要素整合和空間秩序的發(fā)展。具體有以下三種措施。

1. 差異化單元管控

中小城鎮(zhèn)由于受地理條件、經(jīng)濟區(qū)位、交通區(qū)位等限制，發(fā)展速度較為緩慢。鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶作為在“增長主義”時代下政府投資最大效益化的目標(biāo)單元，較多的空間開發(fā)資源和低成本開發(fā)條件導(dǎo)致了現(xiàn)階段鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶內(nèi)部資源類型復(fù)雜。國土空間詳細規(guī)劃的規(guī)劃思路是將大區(qū)域劃分為小地塊，分區(qū)域分單元編號管控。

在高質(zhì)量發(fā)展時代背景下，未來中小城鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶發(fā)展應(yīng)引入該思維，基于國土空間規(guī)劃信息平臺，利用Arcgis（地理信息系統(tǒng)軟件）等相關(guān)技術(shù)，嚴格管控生態(tài)空間，同時在滿足耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線規(guī)模不減少的前提下，根據(jù)現(xiàn)有條件基礎(chǔ)，研判土地敏感性、適宜性，充分利用國土空間詳細規(guī)劃的規(guī)劃設(shè)計手段，劃分不同類型的單元進行編制管控，實現(xiàn)精準(zhǔn)化國土空間詳細規(guī)劃管制，避免大面積無序發(fā)展。

2. 控制要素與管控規(guī)則多元化

基于中小城鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶復(fù)雜的資源類型，呈現(xiàn)出區(qū)域內(nèi)部要素組合本質(zhì)是多元主體追逐利益產(chǎn)生矛盾沖突的微觀體現(xiàn)。政府、建設(shè)單位、周邊村落的居民、使用者等不同主體均涵蓋其中，在開發(fā)過程中忽視了彼此間的利益協(xié)調(diào)，大多數(shù)情況下以追逐商品利潤為主。

同時，在城鎮(zhèn)制定國土空間詳細規(guī)劃時，對于鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶的要素控制和實施管理規(guī)則尚不清晰，由上到下的管控出現(xiàn)斷層和含糊不清的現(xiàn)象，由下到上的訴求并未得到及時反饋甚至被忽視。若要構(gòu)建良好的發(fā)展體系，實現(xiàn)規(guī)劃的發(fā)展愿景，需明確不同主體的訴求，加強公眾參與，避免彼此間產(chǎn)生不穩(wěn)定狀態(tài)，給社會帶來不穩(wěn)定因素。

3. 分類型編制，分層審批

空間作為國土空間詳細規(guī)劃的管控核心，直接反映各類要素的具體配置，影響空間范圍內(nèi)不同地塊邊界與建筑的具體落位。發(fā)展模式的多樣化促使空間管控模式不斷拓展，從傳統(tǒng)的單一實線管控走向剛性、部分彈性與彈性的多層次復(fù)合管控。而面對鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶這類復(fù)雜群體，應(yīng)針對不同情況分級、分類進行審批。區(qū)域內(nèi)有已批建筑或者已建建筑時，要避免新建建筑與原有建筑的權(quán)屬界線發(fā)生沖突，在紅線選址時應(yīng)當(dāng)避免新增權(quán)屬爭議。

為了更好地監(jiān)督規(guī)劃方案的實施，鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督檢查體系，利用現(xiàn)有的規(guī)劃信息平臺，推動已批項目納入信息庫，將數(shù)據(jù)公開化、透明化。完善國土空間詳細規(guī)劃審查機制，可充分利用國土空間詳細規(guī)劃管理信息系統(tǒng)平臺，利用信息系統(tǒng)開發(fā)推廣自檢、勘誤程序，提升規(guī)劃的準(zhǔn)確性、一致性；參考施工圖審查制度，探索建立第三方審查制度，側(cè)重對國土空間詳細規(guī)劃合法性、合規(guī)性進行審查；建立相關(guān)部門會審和差異協(xié)商制度，側(cè)重國土空間詳細規(guī)劃關(guān)聯(lián)性、一致性審查；推進專家審查制度，側(cè)重國土空間詳細規(guī)劃的合理性審查。

三、結(jié)語

隨著城鎮(zhèn)化過程的推進，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展成為新時代值得研究和探討的關(guān)鍵點之一。未來城鎮(zhèn)發(fā)展將著眼于鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶，除總體規(guī)劃對其進行合理劃分以外，后續(xù)發(fā)展的空間形體管控及規(guī)劃的實施細則將通過國土空間詳細規(guī)劃來完成。鎮(zhèn)區(qū)邊緣地帶與國土空間詳細規(guī)劃聯(lián)系緊密，唯有把握好兩者的關(guān)系及影響，才能更好地促進中小城鎮(zhèn)持續(xù)、健康、穩(wěn)定地發(fā)展。 

注：文章部分內(nèi)容來源于《廣西城鎮(zhèn)建設(shè)》雜志，《基于中小城鎮(zhèn)視角探討城市邊緣區(qū)與控制性詳細規(guī)劃的關(guān)系》（作者：徐婷婷）