國土空間規(guī)劃體系下控制性詳細規(guī)劃轉(zhuǎn)變及應(yīng)對策略思考

引言

詳細規(guī)劃是我國“五級三類”國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分。2019年中共中央 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確指出“在市縣及以下編制詳細規(guī)劃”。“詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。”

在新時期，國土空間詳細規(guī)劃既要承擔(dān)其作為各項建設(shè)活動法定依據(jù)的使命，又要針對理念轉(zhuǎn)變不斷創(chuàng)新和完善。與城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)中的控制性詳細規(guī)劃相比，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的控制性詳細規(guī)劃在規(guī)劃系統(tǒng)中的地位和控制功能上都有很好的承接性和連續(xù)性。在自然資源部《關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》的解讀文件中，也明確詳細規(guī)劃是對既有規(guī)劃的繼承與發(fā)展。因此，做好面對新時期的控規(guī)轉(zhuǎn)變應(yīng)對措施，對新時期詳細規(guī)劃探索具有重要的借鑒意義。

1、新時期控規(guī)的轉(zhuǎn)變

詳細規(guī)劃直接面對最基層空間治理需求，是規(guī)劃傳導(dǎo)、保障實施的重要環(huán)節(jié)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。

新時期國土空間規(guī)劃體系提出，詳細規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。新時代的全面深化改革，不僅意味著空間治理目標和理念要直面城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的訴求，還需要增強空間治理的效能。隨著國土空間規(guī)劃體系的整體重構(gòu)，控制性詳細規(guī)劃在新的空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中自身也面臨重要轉(zhuǎn)變。

圖一、新時期控規(guī)的轉(zhuǎn)變

1.1規(guī)劃范圍的轉(zhuǎn)變

規(guī)劃范圍從“重城輕鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)向“全域全要素”。傳統(tǒng)的詳細規(guī)劃側(cè)重于城市建設(shè)用地控制，而對農(nóng)村，尤其是非建設(shè)用地的管控力度有限。在全域全要素規(guī)劃的需求下，詳細規(guī)劃要對城鄉(xiāng)各種資源要素進行綜合利用，將建設(shè)與非建設(shè)空間相結(jié)合，發(fā)掘其多樣化的功能與價值。

1.2規(guī)劃方式的轉(zhuǎn)變

規(guī)劃方式從“靜態(tài)規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“動態(tài)管控”。傳統(tǒng)控規(guī)是靜態(tài)化、空間化的管控模式，存在針對性不強、缺乏時間軸線、缺乏對城市發(fā)展不確定性的有效應(yīng)對措施等問題。詳細規(guī)劃應(yīng)貫穿“整治—供應(yīng)—建設(shè)—運維—更新”土地全生命周期鏈，要能夠滿足不同場景需求、不同主體需求和不同發(fā)展階段的需求，提出具有針對性的解決方案。

1.3規(guī)劃協(xié)同的轉(zhuǎn)變

規(guī)劃協(xié)同從“內(nèi)容銜接”轉(zhuǎn)向“多規(guī)合一”。以往“多規(guī)并存”的情況下，存在各類規(guī)劃相互制約、相互矛盾的情況，行政許可效率不高。國土空間規(guī)劃體系的建立大力推進了“多規(guī)合一”，詳細規(guī)劃層面應(yīng)充分考慮國土空間的資源屬性、社會屬性和經(jīng)濟屬性，充分尊重權(quán)屬關(guān)系、事權(quán)關(guān)系和行政關(guān)系，充分協(xié)調(diào)好城市更新，土地綜合整治及各類專項規(guī)劃等，努力實現(xiàn)規(guī)劃協(xié)同共治。

1.4規(guī)劃目標的轉(zhuǎn)變

政策目標從“規(guī)劃管理”轉(zhuǎn)向“綜合治理”。詳細規(guī)劃不僅是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃許可的法定依據(jù)，也是促進城鄉(xiāng)治理和高質(zhì)量發(fā)展的空間政策，應(yīng)充分發(fā)揮其公共政策屬性。通過“編管結(jié)合”高效支撐規(guī)劃實施和項目管理。通過對規(guī)劃單元內(nèi)精準而有效的公眾參與，積極回應(yīng)人民期盼，滿足群眾對美好生活的向往。

2、應(yīng)對策略

圖二、面對控規(guī)轉(zhuǎn)變的四大策略

2.1完善“權(quán)責(zé)分明”規(guī)劃編制體系

詳細規(guī)劃的編制范圍應(yīng)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界相結(jié)合，實現(xiàn)規(guī)劃的全覆蓋，突出“差異化”特點，城鎮(zhèn)建設(shè)空間應(yīng)圍繞人的生產(chǎn)生活需求，強調(diào)產(chǎn)城融合、設(shè)施服務(wù)、交通通達、風(fēng)貌品質(zhì)塑造等方面的引導(dǎo)和管控；非城鎮(zhèn)建設(shè)空間應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境治理、底線管控約束等保護要素的引導(dǎo)和管控，共同塑造高品質(zhì)人居環(huán)境。

通過控制性詳細規(guī)劃，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界所確定的城鎮(zhèn)空間內(nèi)可能發(fā)生的一切建設(shè)行為進行有效引導(dǎo)和管控，包括城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)周邊的城鄉(xiāng)交融帶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)綜合性空間、建設(shè)項目準入?yún)^(qū)等。此外，還應(yīng)實現(xiàn)全要素綜合協(xié)調(diào)，關(guān)注城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀非建設(shè)空間的保護與利用，加強規(guī)劃非建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的管控，針對土地用途、功能管控、生態(tài)修復(fù)、民生設(shè)施、準入機制等制定相應(yīng)要求，分區(qū)分類細化用途管制制度，實現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)全要素治理和空間用途管制的全覆蓋。

2.2倡導(dǎo)“內(nèi)涵式發(fā)展”的價值模式

對于已建成區(qū)，特別是老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、老舊廠區(qū)等低效建設(shè)用地以及其他存量地區(qū)，應(yīng)遵循存量有效利用、閑置空間資源釋放的基本原則，采用公共設(shè)施承載力、交通需求計算等分析手段，積極探索適應(yīng)開發(fā)時序、復(fù)雜權(quán)屬關(guān)系和多重價值需求的“基礎(chǔ)指標+轉(zhuǎn)移指標+獎勵指標”等指標平衡方式，細化規(guī)劃導(dǎo)則和管控要求，推進存量空間細化提升，提高存量開發(fā)建設(shè)的適應(yīng)性和靈活性，推動城鎮(zhèn)由外延擴張向存量提升轉(zhuǎn)變。

隨著城市經(jīng)濟和建設(shè)水平提高以及土地集約利用要求，地下空間的綜合開發(fā)利用已成為城市建設(shè)的重要組成部分。原有控制性詳細規(guī)劃內(nèi)容及指標體系缺乏對地下空間綜合利用的考慮，導(dǎo)致規(guī)劃管理實施中存在爭議和灰色空間。因此，需要在控制性詳細規(guī)劃階段解決對地下空間保護、利用和管控指引缺失的問題、引導(dǎo)和規(guī)范地下空間建設(shè)?？刂菩栽敿氁?guī)劃應(yīng)落實總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合軌道交通、地下停車、市政管網(wǎng)、人防工程和人居環(huán)境整治等實際建設(shè)需求，提出地下空間功能、開發(fā)層數(shù)、開發(fā)深度等空間開發(fā)利用要求和管控指標，并落實到地塊，為地下空間方案設(shè)計和城市地下空間規(guī)劃管理提供依據(jù)。

2.3采用“可操作性”的技術(shù)手段

控制性詳細規(guī)劃應(yīng)分級編制，采用“規(guī)劃單元—地塊（街坊）”的“穿透式”規(guī)劃傳導(dǎo)體系，可降低技術(shù)成本，增加編制層次。先編制單元，深化剛性管控指標和用途管制要求，再細化地塊，形成層級銜接、系統(tǒng)化的規(guī)劃傳導(dǎo)體系。單元詳規(guī)主要通過規(guī)則和指標進行調(diào)節(jié)，重點控制總體規(guī)劃下的約束性指標和底線管控等限制性要求，確保公益設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公共開敞空間的落實。在滿足總量控制和服務(wù)半徑要求的基礎(chǔ)上，兼顧當(dāng)前權(quán)屬、土地開發(fā)機制和實際管理需求，地塊指標可在單元內(nèi)綜合平衡進行引導(dǎo)式彈性管控。這種“約束+引導(dǎo)”的分級編制體系能夠適應(yīng)不同開發(fā)機制和建設(shè)實施條件的客觀需要，有效實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃的傳導(dǎo)，提升規(guī)劃適應(yīng)性和可操作性。

控制性詳細規(guī)劃應(yīng)根據(jù)上位規(guī)劃要求，運用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造等手段加強空間形態(tài)、街道景觀、建筑群體、單體設(shè)計等技術(shù)研究，并轉(zhuǎn)化為科學(xué)系統(tǒng)的管控指標，實現(xiàn)總體規(guī)劃宏觀調(diào)控對城市建設(shè)的微觀控制。重點地段應(yīng)精準把控，明確建筑設(shè)計強制條件和引導(dǎo)條件，將國土空間設(shè)計以設(shè)計導(dǎo)則或附加圖則形式納入成果附件，實現(xiàn)精準管控。在城市設(shè)計法定地位不明確的情況下，通過精細化設(shè)計將抽象指標轉(zhuǎn)化為具象布局，實現(xiàn)各類空間的精準管控。

2.4構(gòu)建“高效智慧”的管理機制

在規(guī)劃編制和實施過程中，建設(shè)變動和修改是常見現(xiàn)象。為應(yīng)對快速變化，需加強詳細規(guī)劃管理，并依據(jù)實際情況進行控制性詳細規(guī)劃修訂，分為重大修改、局部調(diào)整和技術(shù)修正三類。各地應(yīng)建立差別化的調(diào)整程序，依法依規(guī)界定城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃局部調(diào)整和技術(shù)修正的具體情形，以保障公共利益和人民群眾高品質(zhì)生活為前提，適當(dāng)精簡審批程序，提升審批效能。

控制性詳細規(guī)劃編制應(yīng)充分利用信息化手段，實現(xiàn)上下級規(guī)劃以及同級專項規(guī)劃之間的銜接，形成統(tǒng)一的規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫，提高規(guī)范性；采用線上線下、人機協(xié)同的成果審查質(zhì)檢模式；經(jīng)批準的規(guī)劃成果及相關(guān)資料應(yīng)及時納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺和“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)，與相關(guān)行政管理部門共享成果，適應(yīng)“多審合一”“多證合一”的規(guī)劃許可和用地審批改革；規(guī)劃成果應(yīng)報上級人民政府備案，接受實施管理監(jiān)督，同步開展動態(tài)維護和更新，全面實現(xiàn)全過程數(shù)字化、信息化和智慧化手段支撐，促進規(guī)劃管理的公開化和制度化，提高規(guī)劃服務(wù)社會治理的效能。

結(jié)語

新時期國土空間規(guī)劃背景下，詳細規(guī)劃是國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中的重要組成部分。其編制技術(shù)、成果內(nèi)容及管理制度改革勢在必行，但也需要充分結(jié)合各級各類城鎮(zhèn)特點和管理實施的迫切需求進行。

控制性詳細規(guī)劃應(yīng)聚焦保障人民利益、強化空間治理、提高行政效能、促進高質(zhì)量發(fā)展等目標，并不斷在實踐中總結(jié)與改進。只有這樣，才能促使控制性詳細規(guī)劃制度日臻完善，真正承擔(dān)起銜接各空間類規(guī)劃管控要點，落實空間用途管制制度，提高城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，促進“一張圖”精細化管理，服務(wù)政府現(xiàn)代化規(guī)劃治理等新時代新要求，實現(xiàn)規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)行為、維護公共利益的最終目標。