城鎮(zhèn)低效用地成因與再開發(fā)思考

改革開放以來，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設用地大規(guī)模擴張，資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境受損，成為中國可持續(xù)發(fā)展進程中的重大問題，也是新時代國土空間規(guī)劃迫切需要應對的挑戰(zhàn)。在生態(tài)文明建設和新型城鎮(zhèn)化的時代背景下，未來的國土開發(fā)逐步進入以存量為主的空間利用階段，存量規(guī)劃成為國土空間規(guī)劃的必然選擇。本文剖析了城鎮(zhèn)低效用地的概念及內(nèi)涵，分析了城鎮(zhèn)低效用地形成的原因，提出了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的主要路徑。

一、城鎮(zhèn)低效用地概念及內(nèi)涵

原國土資源部《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》的通知中明確，城鎮(zhèn)低效用地為城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設用地。其具體包括：一、產(chǎn)業(yè)轉型升級類:在《自然資源開發(fā)利用限制和禁止目錄》（2021年）、《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》（2019年）中規(guī)定為禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地;不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地;“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地。二、城鎮(zhèn)更新改造類:布局散亂、基礎設施和公共服務設施落后，政府相關部門確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。三、用地效益提升類:低于有關土地使用標準、未達到土地供應時約定的開發(fā)利用條件、經(jīng)節(jié)約集約用地評價認定為低效的建設用地。

從城鎮(zhèn)低效用地定義出發(fā)，城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵有三方面：一是低效用地的研究對象是存量建設用地。二是低效用地不僅經(jīng)濟效益不高，且社會效益和環(huán)境效益低下，如不符合國家環(huán)保政策、發(fā)展規(guī)劃的建設用地等。三是低效用地具有地域性和動態(tài)性。不同地區(qū)，由于社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀不同，對土地利用效益要求也不同，這反映了低效用地慨念的地域性。而隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，過去符合產(chǎn)業(yè)政策的用地可能無法滿足新形勢下土地節(jié)約集約利用要求，這反映了低效用地溉念的時間動態(tài)性。

二、城鎮(zhèn)低效用地成因

（一）土地獲取成本低是直接原因

城鎮(zhèn)低效用地集中出現(xiàn)在城市郊區(qū)且多為工業(yè)用地，一是城市郊區(qū)土地價格明顯低于城市中心，對區(qū)位條件要求不高的工業(yè)企業(yè)布置在城市郊區(qū)符合企業(yè)自身利益最大化原則，但是低廉的土地使用權獲取成本無法激勵土地使用權人充分利用土地。二是地方政府為刺激經(jīng)濟可能會以低價土地吸引投資，導致統(tǒng)一規(guī)劃的工業(yè)用地出現(xiàn)低效。

（二）規(guī)劃和監(jiān)管缺失是主要原因

如何讓低廉土地價格換來地方經(jīng)濟發(fā)展和則政收入，關鍵是要前有規(guī)劃和規(guī)范，后有考評和懲處。而現(xiàn)實中，部分地方存在規(guī)劃不合理和重審批、輕監(jiān)管的問題。規(guī)劃和監(jiān)管的缺失，導致土地使用權人不當用地行為得以繼續(xù)。

（三）土地產(chǎn)權問題是根本原因

城鎮(zhèn)低效用地成因復雜多樣，涉及政府、企業(yè)、個人等多個權利主體。但究其根本，依然是土地產(chǎn)權問題。土地產(chǎn)權問題至少包括兩方面：一是同地不同權，二是產(chǎn)權不清。同地不同權指的是在城鄉(xiāng)二元結構下，集體土地無法和國有土地享有同樣的收益分配機制，這是企業(yè)獲取集體土地的經(jīng)濟成本遠低于國有土地的根本原因。城鄉(xiāng)二元結構的土地管理體制是造成農(nóng)村地區(qū)低效建設用地的根本原因。產(chǎn)權不清在城中村表現(xiàn)較為突出。由于歷史遺留問題等原因，城中村土地和房屋產(chǎn)權歸屬比較混亂。產(chǎn)權不清限制了土地權利人對土地利用的經(jīng)濟投入，進而導致土地低效利用。

三、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)方案編制要點

（一）土地資源現(xiàn)狀分析

詳細分析規(guī)劃范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀中各類用地的規(guī)模、比例和分布；明確闡述建設用地利用和用地空間保障等方面存在的問題。

（二）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)可實現(xiàn)潛力分析

規(guī)劃應綜合考慮規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、用地供需矛盾、開發(fā)建設成本、資金投入能力、老百姓意愿等現(xiàn)實因素，對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)進行可行性分析，確定規(guī)劃期內(nèi)可實現(xiàn)再開發(fā)的城鎮(zhèn)低效用地的規(guī)模、類型和分布。

（三）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)目標確定

定性目標：規(guī)劃應從城鎮(zhèn)的實際出發(fā)，從盤活城鎮(zhèn)低效用地、提升土地利用效率，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級、優(yōu)化土地利用結構及改善人居環(huán)境、推動民生和公共事業(yè)發(fā)展等方面確定再開發(fā)目標。

定量目標：規(guī)劃應依據(jù)定性目標，明確規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)總規(guī)模、各類型低效用地的規(guī)模、土地利用強度、土地投入產(chǎn)出強度提升等方面確定開發(fā)目標。

（四）空間布局優(yōu)化

規(guī)劃應從城鎮(zhèn)的實際出發(fā)，從盤活城鎮(zhèn)低效用地、提升土地利用效率，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級、優(yōu)化土地利用結構及改善人居環(huán)境、推動民生和公共事業(yè)發(fā)展等方面確定再開發(fā)空間布局優(yōu)化方案。

（五）用地結構優(yōu)化

規(guī)劃應根據(jù)規(guī)劃目標，結合城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀用地結構，在與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、城市更新改造規(guī)劃等充分銜接條件下，合理安排產(chǎn)業(yè)用地、基礎設施、公益設施等各類用地規(guī)模，明確再開發(fā)項目區(qū)塊用地結構調(diào)整優(yōu)化的方向，各用途規(guī)劃與現(xiàn)狀面積和比例的變化情況。

四、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實施保障措施

（一）鼓勵多方參與城鎮(zhèn)低效用地盤活，形成共同協(xié)同機制

首先，城鎮(zhèn)低效用地盤活涉及多個部門，須建立由牽頭部門負責，跨部門共同參與的協(xié)調(diào)和監(jiān)管機制。其次，鼓勵多方市場主體參與，按照“把握主次、有的放矢、循序漸進、風險可控”的原則，鼓勵大型央企、國企、民營企業(yè)等通過多種形式參與土地二次開發(fā)。再次，應引入社會公眾參與和監(jiān)督，發(fā)揮市民主體作用，探索“政府—市場—市民—社團”四方協(xié)同的機制。同時，建立多部門協(xié)同的綜合獎懲制度，運用差別化管理形成倒逼作用，共同推動城鎮(zhèn)低效用地的盤活。

（二）推動全生命周期管理，落實和強化評估機制

以土地全要素、全生命周期管理為抓手，注重存量工業(yè)用地盤活和土地復合利用的效率與質量并舉，完善“資源、效能、機制”三位一體的工作體系，加強開發(fā)強度與功能品質“雙控”、經(jīng)濟利益與綜合效益“雙修”、績效考核與利益共享“掛鉤”，全方位提升城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)綜合功效。

（三）拓寬融資渠道，放活資金來源

資金是推動城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的關鍵，因此充分發(fā)揮社會資本的作用，引入多種融資渠道，形成政府主導下面向城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的多元化投資渠道，將成為未來大規(guī)模開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的發(fā)展趨勢。