國土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地思考

一、 國土空間規(guī)劃助推鄉(xiāng)村振興

國土空間規(guī)劃五級三類體系中，縣級總規(guī)承擔(dān)著承上啟下、統(tǒng)籌實(shí)施的作用，同時與鄉(xiāng)村振興發(fā)展呈現(xiàn)“空間高度重疊，問題高度聚焦，目標(biāo)高度一致”的關(guān)系特征。縣級國土空間總體規(guī)劃也是打開縣、鎮(zhèn)、村三級發(fā)展空間格局的重要手段，是資源調(diào)配、集約利用和統(tǒng)籌發(fā)展的政策工具。

黨的“十九大”報告中提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑。

  二 、國土用途管制與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

在堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，防止耕地“非糧化”等政策背景及現(xiàn)實(shí)地形用地條件限制下，部分地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地受到桎梏。因此，在縣級國土空間規(guī)劃、鎮(zhèn)村級規(guī)劃編制中，科學(xué)落實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展用地指標(biāo)，避讓生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田，合理化解村鎮(zhèn)發(fā)展和耕地保護(hù)矛盾沖突，如何從上而下統(tǒng)籌布局，做到剛性與彈性相結(jié)合，顯得尤為重要。

三、 農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地迎來政策機(jī)遇

莊少勤副部長提出要強(qiáng)化國土空間規(guī)劃引領(lǐng)作用，在更高起點(diǎn)上推進(jìn)鄉(xiāng)村振興?？茖W(xué)編制國土空間規(guī)劃，全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要因地制宜合理安排建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局及配套公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施，有效保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需要。2020年中央一號文要求在縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃中應(yīng)安排不少于10%建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的決策部署，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，順應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，2021年2月，自然資源部、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，從用地范圍、使用途徑、盤活存量、加強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)化審批等內(nèi)容發(fā)布實(shí)施細(xì)則，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展合理用地需求，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大留出用地空間。

四、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，如何尋求落地？

（1）堅(jiān)守底線思維

保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實(shí)行規(guī)模擴(kuò)張，大量增加新增建設(shè)用地。利用農(nóng)村本地資源開展農(nóng)產(chǎn)品初加工、發(fā)展觀光旅游而必須的配套設(shè)施建設(shè)，必須堅(jiān)持底線思維，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌的前提下開展。

（2）明確用地類型

農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地是以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村功能，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、就地消費(fèi)等環(huán)節(jié)，用于農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑觀光旅游、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地，土地用途可確定為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉儲用地等。

同時，需要明確，為防止借產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的名義違規(guī)占用耕地，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)，防止耕地“非糧化”，不得造成耕地污染；為避免到農(nóng)村圈地搞房地產(chǎn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策不得適用于房地產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地不得用于商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產(chǎn)開發(fā)，不得擅自改變用途或分割轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租。

（圖片來源于網(wǎng)絡(luò)）

（3）鼓勵土地復(fù)合利用

鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。針對農(nóng)用地，在嚴(yán)格保護(hù)耕地和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的前提下，可以復(fù)合休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)等功能；對農(nóng)村集體建設(shè)用地，在促進(jìn)節(jié)約集約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，可以復(fù)合民宿民俗、創(chuàng)意休閑等功能。

（4）用地規(guī)模引導(dǎo)

規(guī)模較大、工業(yè)化程度高、分散配套設(shè)施成本高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品加工要向縣城或有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)聚集；利用農(nóng)村本地資源開展農(nóng)產(chǎn)品初加工、發(fā)展休閑觀光旅游而必須的配套設(shè)施建設(shè)，可在不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線、不突破國土空間規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)等約束條件、不破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風(fēng)貌的前提下，在村莊建設(shè)邊界外安排少量建設(shè)用地，實(shí)行比例和面積控制，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和供地手續(xù)。

結(jié)合我公司編制多地區(qū)的總規(guī)及村莊規(guī)劃，建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)布局的以本地主導(dǎo)或特色農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目，單個項(xiàng)目用地原則不超過20畝；在村莊建設(shè)邊界內(nèi)布置的農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏、電子商務(wù)等項(xiàng)目，單個項(xiàng)目用地原則不超過15畝，在村莊建設(shè)邊界外就近布置的項(xiàng)目，單個項(xiàng)目用地原則不超過5畝。

（圖片來源于網(wǎng)絡(luò)）

五、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的幾點(diǎn)思考

1.以縣域?yàn)閱卧獊砜?，就業(yè)崗位不足與人口外流現(xiàn)象嚴(yán)重，人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套短板明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃及村莊規(guī)劃如何尋求發(fā)展動力、引導(dǎo)人口回流，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田變莊園、民居變客房、資源變資產(chǎn)、村民變股東的新型轉(zhuǎn)變，成為基層工作者和規(guī)劃設(shè)計(jì)人員需要關(guān)注的重點(diǎn)。

2.重視村莊規(guī)劃編制，針對試點(diǎn)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和思路梳理，形成系統(tǒng)的村莊規(guī)劃技術(shù)方法，對于實(shí)用性村莊規(guī)劃，應(yīng)更加注重基層治理而非建設(shè)，盤活農(nóng)村低效資源十分重要，同時，逐漸培育村莊自我規(guī)劃能力，最終讓村莊的生活者、管理者成為村莊規(guī)劃與實(shí)施的主體。

3.注重人才培養(yǎng)，從公司實(shí)施的村莊規(guī)劃編制工作中發(fā)現(xiàn)，大部分村鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人對村鎮(zhèn)未來的發(fā)展規(guī)劃思路較為清晰，很有想法。因此，加大對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需求的各類人才培訓(xùn)支持力度，要鼓勵企業(yè)家和各類人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)和從事產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目開發(fā)。要通過支持科技人員領(lǐng)辦或參與產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目開發(fā)，對農(nóng)民開展技術(shù)咨詢和技能培訓(xùn)，提高研發(fā)團(tuán)隊(duì)和科研人員在成果轉(zhuǎn)化收益中的比例等方式鼓勵科技人員參與到產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中。

參考文件：

[1] 《自然資源部 國家發(fā)展改革委 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》.

[2] 《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于進(jìn)一步支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地有關(guān)事項(xiàng)的通知》.