《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》解讀與淺析

2024年8月5日，《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)。《意見》全面部署推開全域土地綜合整治工作，明確了總體要求、實施路徑、實施內(nèi)容和實施保障，旨在深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于浙江“千萬工程”重要指示精神，認(rèn)真落實黨的二十屆三中全會關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、深化土地制度改革的決策部署。 

一、實施背景

2003年6月，在時任浙江省委書記習(xí)近平同志的倡導(dǎo)和主持下，以農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的“三生”環(huán)境改善為重點，浙江在全省啟動“千萬工程”，開啟了以改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為核心的村莊整治建設(shè)大行動。習(xí)近平總書記高度重視土地管理和土地整治工作，在浙江工作期間親自決策、親自部署推動“千萬工程”，強調(diào)要貫穿生態(tài)理念，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，從農(nóng)村環(huán)境整治入手，由點及面、迭代升級。20年持續(xù)努力造就了萬千美麗鄉(xiāng)村，造福了萬千農(nóng)民群眾，創(chuàng)造了推進鄉(xiāng)村全面振興的成功經(jīng)驗和實踐范例，是浙江“綠水青山就是金山銀山”理念在基層農(nóng)村的成功實踐。

為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于浙江“千萬工程”重要指示精神，認(rèn)真落實黨的二十屆三中全會關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、深化土地制度改革的決策部署，在全面總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，自然資源部出臺《意見》，全面推開全域土地綜合整治工作，并從總體要求、實施路徑、實施內(nèi)容及要求、實施保障等方面作出安排部署。

土地綜合整治作為“千萬工程”迭代升級的重要平臺和抓手，系統(tǒng)解決錢從哪里來、人往哪里去、地從哪里出的問題。2019年，自然資源部部署開展全域土地綜合整治試點，共指導(dǎo)25個省實施了356個以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點，各地自行開展了892個以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點。截至2023年底，全國1304個試點累計投入資金4488億元，完成綜合整治規(guī)模378萬畝、實現(xiàn)新增耕地47萬畝、減少建設(shè)用地12萬畝，在組織模式、規(guī)劃銜接、實施管理、竣工驗收、后期管護、資金保障等方面，形成了一系列可推廣、可復(fù)制的寶貴經(jīng)驗。

二、全域土地整治的作用

充分發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺作用，依據(jù)國土空間規(guī)劃，以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，綜合運用耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策工具，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國土空間布局，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

三、全域土地整治的實施內(nèi)容

1. 推動農(nóng)用地集中連片整治，規(guī)范耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整

聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，統(tǒng)籌實施農(nóng)用地相對集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，推進耕地逐步下山，果樹苗木上山，河湖內(nèi)耕地調(diào)出，推動實現(xiàn)布局優(yōu)化。涉及永久基本農(nóng)田的，調(diào)整規(guī)模不超過劃定的5%。對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍內(nèi)的予以保留，對于零星破碎不便耕種的，由省級自然資源主管部門實地踏勘后出具論證意見，并進行必要性和合理性分析，優(yōu)先在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍內(nèi)補劃；確需調(diào)出的，應(yīng)保證城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模和擴展倍數(shù)不擴大。

2. 實施建設(shè)用地整理，有序盤活閑置低效建設(shè)用地

聚焦宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌開展農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地整理盤活，提升土地資源配置資源和節(jié)約集約利用水平。整治區(qū)域內(nèi)可將拆舊地塊作為一個整體，按照增減掛鉤項目相關(guān)規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實施，產(chǎn)生的指標(biāo)統(tǒng)籌使用，確有節(jié)余的可納入省級管理平臺在省域范圍內(nèi)調(diào)劑；按照國家統(tǒng)一部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的，可結(jié)合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營性用途的允許入市。

3. 保護修復(fù)自然生態(tài)本底，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線

適應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌推進農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)，協(xié)同推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，支持生態(tài)保護紅線內(nèi)零星耕地、永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地逐步退出并恢復(fù)為生態(tài)功能用地，其中符合相關(guān)規(guī)定的可用于建設(shè)指標(biāo)異地交易，并對于調(diào)出的用地及時進行生態(tài)修復(fù)。

4. 充分發(fā)揮平臺作用，結(jié)合實際豐富整治內(nèi)容

強調(diào)因地制宜，注重挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕文明元素和鄉(xiāng)村民居特色，傳承保護歷史文化，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，強化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)導(dǎo)入，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，盤活閑置空間。鼓勵結(jié)合全域土地綜合整治開展低效用地再開發(fā)。

四、全域土地綜合整治工作開展的路徑

“省級總體部署”。堅持“省負(fù)總責(zé)”，由省級自然資源主管部門結(jié)合本地實際制定實施意見或管理辦法，遵循“上下結(jié)合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見，穩(wěn)妥有序開展。

“縣域統(tǒng)籌謀劃”。以縣域為統(tǒng)籌單元，綜合研判本地區(qū)資源稟賦、現(xiàn)狀問題、實際訴求和實施能力，合理劃分實施單元，成熟一個、實施一個。在劃分實施單元時，原則上應(yīng)以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元，考慮到資源稟賦、功能互補及小流域等自然地理單元的現(xiàn)實需求，允許條件成熟的地區(qū)結(jié)合實際探索開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治。

“制定實施方案”。在科學(xué)確定整治區(qū)域基礎(chǔ)上，組織編制實施方案，確定整治目標(biāo)、任務(wù)、項目安排、空間布局和實施時序。從尊重群眾意愿考慮，要求先后兩次充分征求意見，取得群眾支持；從適度簡化流程考慮，支持將涉及“三區(qū)三線”局部優(yōu)化、零星分散低效用地整合、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地權(quán)屬調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一納入實施方案，一并報批；從穩(wěn)妥有序推開考慮，要求實施方案由省級自然資源主管部門批準(zhǔn)。

“規(guī)范項目實施”。應(yīng)依法依規(guī)開展立項、實施、驗收和后期管護等各環(huán)節(jié)工作，鼓勵地方結(jié)合實際探索“多審合一“制度?？紤]到整治中部分土地利用方式發(fā)生改變，涉及群眾的應(yīng)穩(wěn)妥做好權(quán)屬調(diào)整、地籍調(diào)查和確權(quán)登記工作。注意落實后期管護責(zé)任，確保發(fā)揮長期效益。

五、結(jié)語

全域土地綜合整治是農(nóng)村土地制度改革的有力抓手，是自然資源部落實二十屆三中全會相關(guān)改革部署的重要舉措，也是一項政策性強、涉及面廣、社會關(guān)注度高的系統(tǒng)工程。也將推動全域土地綜合整治工作取得實實在在的成效，為和美鄉(xiāng)村建設(shè)蓄勢賦能，進一步增強鄉(xiāng)村全面振興的動力與活力。

注：本文部分內(nèi)容來自于公眾號“自然資源部”。