耕地占補(bǔ)平衡改革從“小占補(bǔ)”邁向“大占補(bǔ)”，如何實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)”

一、什么是“大占補(bǔ)”

耕地占補(bǔ)平衡政策是我國為了嚴(yán)格保護(hù)耕地、確保國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展而實(shí)施的一項(xiàng)重要土地管理政策。我國在面對耕地資源日益緊張和生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙重壓力下，自1997年首次提出“保持耕地總量動態(tài)平衡”的要求以來，耕地占補(bǔ)平衡政策經(jīng)歷了起源與初步確立，到制度細(xì)化與強(qiáng)化實(shí)施，再到政策深化調(diào)整和嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，以及市場化機(jī)制探索等階段，并在經(jīng)濟(jì)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的背景下持續(xù)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整與優(yōu)化。現(xiàn)階段，耕地占補(bǔ)平衡改革主要方向已從“小占補(bǔ)”逐步邁向“大占補(bǔ)”,具體表現(xiàn)在以下幾方面:

（一）調(diào)整耕地占補(bǔ)平衡管理范圍

將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種樹等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補(bǔ)平衡管理，由“小占補(bǔ)”變?yōu)椤按笳佳a(bǔ)”。

（二）擴(kuò)大補(bǔ)充耕地途徑

將鹽堿地等未利用地、低效閑置建設(shè)用地以及適宜恢復(fù)為優(yōu)質(zhì)耕地的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地統(tǒng)籌作為補(bǔ)充耕地來源，新增加的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。

（三）堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”

在實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的前提下，以省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度補(bǔ)充耕地指標(biāo)和允許占用耕地規(guī)模的上限。

（四）加強(qiáng)補(bǔ)充耕地補(bǔ)償激勵

將補(bǔ)充耕地費(fèi)用主要用于耕地保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)，調(diào)動相關(guān)主體保護(hù)耕地的積極性。健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門加強(qiáng)補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收辦法，強(qiáng)化質(zhì)量剛性約束。

二、如何實(shí)現(xiàn)“大占補(bǔ)”

耕地占補(bǔ)平衡由“小占補(bǔ)”變?yōu)椤按笳佳a(bǔ)”這一改革制度的調(diào)整與落地，有效增寬補(bǔ)充耕地來源，有利于耕地集中連片和整體性保護(hù)。但同時，守牢耕地保護(hù)紅線，確保耕地總量不減少，嚴(yán)控占用和補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)是關(guān)鍵。

（一）強(qiáng)化系統(tǒng)思維，因地制宜推進(jìn)土地綜合整治

耕地占補(bǔ)平衡實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)”，有必要秉持山水林田湖草沙一體化保護(hù)理念，按照自然資源的整體性、系統(tǒng)性及內(nèi)在規(guī)律，結(jié)合區(qū)域氣候、地形、地質(zhì)、土壤、水文和區(qū)位等自然稟賦條件，本著宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜建則建的基本原則，實(shí)施全域規(guī)劃、全要素整治、全過程綜合整理，優(yōu)化國土空間布局，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體化保護(hù)。

（二）推進(jìn)林果上山，糧田下川

在國土空間規(guī)劃及其后期的實(shí)施過程中，穩(wěn)妥推進(jìn)“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調(diào)整到山下，推動果樹苗木盡量上山上坡的土地利用空間優(yōu)化調(diào)整，將過去因農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，平原耕地改種果樹的重新復(fù)耕為耕地。因這類土地自然稟賦好，而且基本已實(shí)施過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，灌溉、排水、道路等基礎(chǔ)設(shè)施完善，最有可能實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡“占優(yōu)補(bǔ)充”。

（三）提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾耕地質(zhì)量

農(nóng)村居民點(diǎn)的土地資源自然稟賦要優(yōu)于目前耕地后備資源評價對象的自然稟賦。農(nóng)村居民點(diǎn)與其周邊鄰近現(xiàn)狀耕地的自然環(huán)境條件類似，農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾以后，可以保證與周邊鄰近現(xiàn)狀耕地自然質(zhì)量相似。但應(yīng)優(yōu)先復(fù)墾平原區(qū)的低效閑置建設(shè)用地，既能夠保證復(fù)墾耕地的質(zhì)量，也可實(shí)現(xiàn)與周邊鄰近耕地的連片耕作經(jīng)營。對于山區(qū)的低效閑置建設(shè)用地的復(fù)墾，不能是耕地用途單一目標(biāo)，而應(yīng)宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草。

（四）加大工程投入，探索補(bǔ)充耕地一次性建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

耕地是自然人工復(fù)合系統(tǒng)。自然稟賦好的耕地，不用多少人工建設(shè)就成為旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，而自然稟賦差的耕地，必須加大工程投入，大力進(jìn)行改土平地工程和加持灌溉排水等基礎(chǔ)設(shè)施,一次性建成旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田。如鹽堿地只有排水、灌溉、洗鹽才能夠消除鹽堿危害；沙地采取地膜滴灌措施和保護(hù)性耕作才能夠節(jié)水高產(chǎn)，且有效阻止風(fēng)沙危害。

三、結(jié)語

綜上，耕地占補(bǔ)平衡由“小占補(bǔ)”邁向“大占補(bǔ)”制度改革，要實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的對等，嚴(yán)控占用和補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)仍是關(guān)鍵。首先要嚴(yán)控和禁止占用優(yōu)質(zhì)耕地，“以補(bǔ)定占”最好不占；同時基于區(qū)域自然資源稟賦條件，拓寬補(bǔ)充耕地來源，分類施策，優(yōu)化國土空間布局，最大限度提升補(bǔ)充耕地質(zhì)量。