國土空間規(guī)劃背景下歷史文化遺產(chǎn)保護

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視歷史文化遺產(chǎn)保護?！吨泄仓醒?nbsp;國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中指出，“延續(xù)歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色”是科學編制國土空間規(guī)劃的重要要求。2020年9月，中共中央政治局第二十三次集體學習時，習近平總書記強調(diào)，把文物保護管理納入國土空間規(guī)劃編制和實施。2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，要求完善制度機制政策、統(tǒng)籌保護利用傳承，做到空間全覆蓋、要素全囊括。為貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央、國務院決策部署，自然資源部組織編制行業(yè)標準《國土空間歷史文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃編制指南》，指導和規(guī)范地方各級國土空間規(guī)劃編制中歷史文化遺產(chǎn)保護相關技術內(nèi)容，促進歷史文化遺產(chǎn)保護利用高品質(zhì)發(fā)展。

一、歷史文化遺產(chǎn)保護面臨的困境

近年來受極端天氣災害影響，歷史文化遺產(chǎn)本體及環(huán)境的安全問題日益突出，如何推進氣候變化背景下的遺產(chǎn)保護工作成為一類難題。我國歷史文化遺產(chǎn)類型多元，歷史文化遺產(chǎn)空間與生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間普遍重合，地方規(guī)劃建設布局對歷史文化遺產(chǎn)空間的考慮和銜接程度不足，歷史文化遺產(chǎn)空間環(huán)境的整體管控依然受到各類無序建設活動的侵擾影響，歷史文化遺產(chǎn)相關聯(lián)的山水環(huán)境、景觀視廊、天際線和外圍緩沖等空間遭受破壞，特色喪失。歷史文化遺產(chǎn)基礎設施配套有所不足，遺產(chǎn)利用需要從區(qū)域交通、文化旅游、基礎設施等方面加強支撐保障空間?，F(xiàn)階段歷史文化專題研究或專項規(guī)劃編制工作在編制技術、成果產(chǎn)出等方面相對比較成熟，但對于歷史文化遺產(chǎn)長期的研究與保護投入不足。國土空間背景下，如何有效統(tǒng)籌歷史文化遺產(chǎn)保護所需的用地空間布局以及處理生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與歷史文化遺產(chǎn)空間之間的矛盾，制定科學合理的管控規(guī)則，有效推進歷史文化遺產(chǎn)保護工作存在一定困難。

二、國土空間規(guī)劃中的歷史文化遺產(chǎn)保護

國土空間規(guī)劃堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結構和布局，統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，如何充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃技術優(yōu)勢來促進歷史文化遺產(chǎn)保護傳承，是國土空間規(guī)劃歷史文化遺產(chǎn)保護的核心目標。遵循“問題導向、整體保護、活化利用、加強管理”的規(guī)劃原則，結合省級、市（縣）級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃以及詳細規(guī)劃的編制技術，從保護名錄、歷史文化保護線、地域特色分區(qū)、遺產(chǎn)本體及其環(huán)境安全韌性、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、基礎設施、地上地下空間統(tǒng)籌等方面制定保護利用措施。同時用好“一張圖”系統(tǒng)，作為歷史文化遺產(chǎn)空間數(shù)據(jù)管理和實施監(jiān)督的重要基礎手段。

（一）國土空間總體規(guī)劃中的歷史文化遺產(chǎn)保護

歷史文化保護線：市（縣）級國土空間總體規(guī)劃強調(diào)底線管控和具體實施，統(tǒng)籌劃定文物保護單位保護范圍和建設控制地帶、水下文物保護區(qū)、地下文物埋藏區(qū)、城市紫線等歷史文化保護線。省級國土空間總體規(guī)劃突出綜合統(tǒng)籌和重點協(xié)調(diào)，重點整合大尺度、跨行政區(qū)域的歷史文化遺產(chǎn)保護線范圍，研判提出與三條控制線、地下空間、海洋空間相統(tǒng)籌的空間協(xié)調(diào)措施。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間總體規(guī)劃側重細化安排和保護鄉(xiāng)土特色，需細化落實市（縣）級國土空間總體規(guī)劃確定的歷史文化保護線范圍、空間形態(tài)、控制指標和要求，提出涉及歷史文化保護線的各類活動空間準入和退出的正負面清單。

保護名錄：系統(tǒng)整理世界遺產(chǎn)、文物保護單位、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)和歷史建筑、傳統(tǒng)村落等各類歷史文化遺產(chǎn)空間需求，省級國土空間總體規(guī)劃要重點明確省級保護級別及以上的保護對象名錄及其空間信息，市（縣）級國土空間總體規(guī)劃要重點明確市、縣級保護級別及以上的保護對象名錄及其空間信息。

地域特色分區(qū)：省級國土空間總體規(guī)劃要結合省域歷史文化沿革和自然山水環(huán)境特征，深入挖掘和整合省域內(nèi)歷史文化遺存本體及其所依存的自然景觀環(huán)境，制定不同特色分區(qū)的差異化保護、傳承、活化利用引導策略，指導市（縣）延續(xù)歷史文脈。關注歷史文化遺產(chǎn)富集區(qū)域，加強空間要素整合，優(yōu)化完善主體功能定位。協(xié)調(diào)促進跨省及省內(nèi)跨地區(qū)的歷史文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)整體保護和系統(tǒng)活化利用。

遺產(chǎn)本體及其環(huán)境安全韌性：省級國土空間總體規(guī)劃要加強歷史文化遺產(chǎn)的區(qū)域性防災減災，針對歷史文化遺產(chǎn)與自然環(huán)境高度復合的區(qū)域，促進歷史文化遺產(chǎn)保護與區(qū)域生態(tài)保護修復、土地綜合整治相協(xié)同。市（縣）級國土空間總體規(guī)劃要分析自然基礎環(huán)境對歷史文化遺產(chǎn)本體及其環(huán)境的潛在風險，從防洪排澇、地質(zhì)災害防治、風沙治理、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量等方面，布局安全緩沖空間和風險管控重點區(qū)域，加強遺產(chǎn)安全韌性。

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)：省級國土空間總體規(guī)劃要結合地域及民族特色傳承需求，提出生態(tài)保護修復、國土綜合整治、文化生態(tài)旅游發(fā)展和文化設施布局等方面的引導性要求，整體保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目集中、與物質(zhì)文化遺產(chǎn)和自然環(huán)境具有高度依存關系的相關區(qū)域。市（縣）級國土空間總體規(guī)劃要為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)提供物質(zhì)空間載體。

基礎設施保障：省級國土空間總體規(guī)劃要從改善區(qū)域交通條件、促進系統(tǒng)活化利用、引導差別化資源配置、避讓重點遺產(chǎn)區(qū)域方面提供基礎設施保障。市（縣）級國土空間總體規(guī)劃要從協(xié)同藍綠空間布局、引導道路交通配置、協(xié)調(diào)市政公用設施、優(yōu)化城市公共空間方面提供基礎設施保障。

（二）詳細規(guī)劃中的歷史文化遺產(chǎn)保護

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃要注重歷史文化遺產(chǎn)保護利用，與城市更新、城市設計、社區(qū)生活圈等相協(xié)調(diào)。系統(tǒng)布局和深化設計具有歷史文化特色、居民可達性強的場所空間，塑造具有地域特色的城市風貌。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮歷史文化遺產(chǎn)保護與鄉(xiāng)村振興，尊重傳統(tǒng)村落選址布局規(guī)律，合理確定宅基地和其他鄉(xiāng)村建設項目布局、規(guī)模及組織形態(tài)，體現(xiàn)地域特色。明確歷史文化保護線范圍、空間形態(tài)、控制指標和要求。

（三）國土空間規(guī)劃“一張圖”中的歷史文化遺產(chǎn)保護

基于統(tǒng)一的底圖底數(shù)，整合歷史文化遺產(chǎn)保護名錄、歷史文化保護線等空間邊界信息和空間管控引導要求等信息，運用“一張圖”系統(tǒng)的分析評價、輔助審查、用途管制、監(jiān)測評估預警等功能，支撐歷史文化遺產(chǎn)保護的空間管理以及數(shù)據(jù)共享、動態(tài)維護機制。