關(guān)于改革完善占補(bǔ)平衡制度：貫通“兩平衡”，實(shí)施“大占補(bǔ)”的一些思考

近日，人民日報(bào)刊載了自然資源部部長王廣華的一篇文章《切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，改革完善占補(bǔ)平衡制度》。值得注意的是，文中提到將以往非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡擴(kuò)展到各類占用耕地均要落實(shí)占補(bǔ)平衡，這意味著原來的“占補(bǔ)平衡”與“進(jìn)出平衡”將合并統(tǒng)一為“大占補(bǔ)”。這將是自然資源管理的重大變革，“大占補(bǔ)”“以補(bǔ)定占”將改變很多很多東西，也將面臨很多新的挑戰(zhàn)。

一、背景

2023年7月20日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會第二次會議時(shí)，首次提出要改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，將各類對耕地的占用統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理。自然資源部認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，從系統(tǒng)性和全局性的高度深刻理解黨中央決策部署，進(jìn)一步完善制度強(qiáng)化監(jiān)管，全力推進(jìn)改革部署落地見效，并于近期發(fā)表《切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，改革完善占補(bǔ)平衡制度》一文。文章聚焦守牢耕地保護(hù)紅線、夯實(shí)糧食安全根基關(guān)鍵問題，針對落實(shí)中央財(cái)經(jīng)委員會第二次會議要求，切實(shí)推進(jìn)占補(bǔ)平衡制度改革部署落地見效作出了指導(dǎo)。

二、耕地保護(hù)面臨的形勢

文中提到，在持續(xù)嚴(yán)格規(guī)范非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，針對第三次全國國土調(diào)查反映的大量耕地不合理流失問題，要求耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地落實(shí)“進(jìn)出平衡”，在年度內(nèi)補(bǔ)足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)目梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地；針對違法建設(shè)占用耕地造成耕地減少問題，嚴(yán)格規(guī)定違法用地整改處置到位前，必須先行“凍結(jié)”當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)的儲備補(bǔ)充耕地指標(biāo)，確保耕地不再減少。通過一系列舉措（兩平衡一凍結(jié)），初步遏制了多年來耕地總量持續(xù)減少的勢頭，實(shí)現(xiàn)了2021年、2022年連續(xù)兩年全國耕地總量凈增加。

與此同時(shí)，也指出目前耕地保護(hù)存在的主要問題，包括：①從占用耕地看，城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套等各類非農(nóng)建設(shè)不可避免仍將占用一部分耕地，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林種樹造成耕地流失的規(guī)模仍然不小，違法違規(guī)用地問題仍較突出。②從補(bǔ)充耕地看，占補(bǔ)平衡存在占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣甚至弄虛作假問題，一些地方落實(shí)“進(jìn)出平衡”不到位，區(qū)域耕地總量仍在減少；有的地方違規(guī)開墾破壞生態(tài)環(huán)境，一些補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高，存在撂荒和流失風(fēng)險(xiǎn)。③全國耕地后備資源越來越少，且多位于生態(tài)功能重要區(qū)域，通過開墾后備資源補(bǔ)充耕地難度越來越大。

三、什么是“兩平衡”

1998年修訂的《土地管理法》確立了以“占補(bǔ)平衡”為核心的土地用途管制制度，其重點(diǎn)是針對當(dāng)時(shí)建設(shè)大量占用農(nóng)地導(dǎo)致我國耕地面積急劇減少、“口糧田”受到嚴(yán)重威脅的現(xiàn)狀，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格管控。這項(xiàng)制度實(shí)行20多年來，不僅在很大程度上有效遏制了盲目占用耕地或貪大求多亂占濫用耕地搞建設(shè)的沖動(dòng)，而且在總量上保證了耕地的“補(bǔ)大于占”，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國耕地的總量平衡發(fā)揮了重要而積極的作用。

2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）首次提出耕地“進(jìn)出平衡”的概念，對一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地的，要實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”，從某種意義上看，這既是對耕地占補(bǔ)平衡制度的拓展和補(bǔ)充，也是對國土空間用途管制制度的細(xì)化、深化和強(qiáng)化。

進(jìn)出平衡與占補(bǔ)平衡制度的出臺背景，都是基于我國土地基本國情和所面臨的耕地保護(hù)形勢與現(xiàn)狀。從“占補(bǔ)平衡”到“進(jìn)出平衡”，實(shí)際上是從管控建設(shè)占用和管控農(nóng)地互轉(zhuǎn)的不同角度，共同織密織牢了耕地保護(hù)網(wǎng)。

四、改革占補(bǔ)平衡制度后將有哪些新變化

一是“小占補(bǔ)”變“大占補(bǔ)”，耕地保護(hù)范圍得到統(tǒng)一。按照改革部署，調(diào)整完善占用耕地補(bǔ)償制度，將以往的非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡擴(kuò)展到各類占用耕地均要落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，由“小占補(bǔ)”變?yōu)椤按笳佳a(bǔ)”，耕地保護(hù)范圍實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

二是補(bǔ)充耕地來源得到有效拓展，改革后補(bǔ)充耕地來源主要為：鹽堿地等未利用地、低效閑置建設(shè)用地、從耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地。換而言之，將以往屬于耕地進(jìn)出平衡的補(bǔ)充耕地來源納入了。與此同時(shí)需要注意的是，進(jìn)出平衡的補(bǔ)充耕地立地條件中坡度要求是25度以下，而以往占補(bǔ)平衡充耕地立地條件中坡度要求原則不得大于15度，確需開墾的，應(yīng)經(jīng)縣級論證評估、省級復(fù)核認(rèn)定具備穩(wěn)定耕種條件后方可實(shí)施。筆者認(rèn)為，在耕地保護(hù)日趨嚴(yán)格的形勢下，改革后的占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地坡度要求仍會按照以往占補(bǔ)平衡充耕的坡度要求。

三是有利于耕地整體性保護(hù)。以往耕地“占補(bǔ)平衡”區(qū)別于“進(jìn)出平衡”的是其有一定的指標(biāo)交易收益，一些地方在落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”時(shí)一味追求指標(biāo)收益，而忽視耕地整體性保護(hù)。譬如，在補(bǔ)充耕地選址階段，套合“二調(diào)”“三調(diào)”數(shù)據(jù)，選取符合耕地“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)地塊進(jìn)行開墾，而對于符合耕地“進(jìn)出平衡”的地塊未做復(fù)墾，不利于耕地集中連片和整體性保護(hù)。改革后，隨著落實(shí)“大占補(bǔ)”的實(shí)施，拓寬補(bǔ)充耕地來源，有利于耕地集中連片和整體性保護(hù)。

四是有效防止借用“進(jìn)出平衡”規(guī)避落實(shí)“占補(bǔ)平衡”，面對日趨復(fù)雜的耕地保護(hù)形勢，耕地利用的形態(tài)不斷在變，“農(nóng)”與“非農(nóng)”“糧”與“非糧”的界限會更加難以嚴(yán)格限定。一些地方出現(xiàn)以“農(nóng)業(yè)發(fā)展”之名，行“非農(nóng)建設(shè)”之實(shí)，以此來規(guī)避落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。此次占補(bǔ)平衡的改革，由“小占補(bǔ)”變?yōu)椤按笳佳a(bǔ)”，各類占用耕地行為均需落實(shí)占補(bǔ)平衡，堅(jiān)持以補(bǔ)定占、嚴(yán)控占用、嚴(yán)格補(bǔ)充、嚴(yán)守總量，可有效防止借用“進(jìn)出平衡”規(guī)避落實(shí)“占補(bǔ)平衡”。

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