鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制存在的問(wèn)題及對(duì)策

摘要：我國(guó)國(guó)土面積廣大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作越來(lái)越受到重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制重點(diǎn)包括約束性指標(biāo)的落實(shí)、底線管控、規(guī)劃分區(qū)及用途管制的細(xì)化落地、全域資源要素的保護(hù)、對(duì)村莊建設(shè)的管控和引導(dǎo)、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃布局及對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)約束，具有鮮明的實(shí)施性、落地性?xún)纱筇攸c(diǎn)，研究結(jié)果可為后續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)文件提供參考。鑒于此，本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制存在的問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行研究，以供參考。

引言

編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃既要考慮與縣市國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，也要考慮與鄉(xiāng)村的融合，做到對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展底線要素的剛性管控。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的難度絲毫不亞于其他高層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃。如何編制高質(zhì)量、管用、能用和好用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃意義重大。然而，當(dāng)前是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的關(guān)鍵時(shí)期，各項(xiàng)政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還未真正完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制在實(shí)際工作中面臨新的要求和挑戰(zhàn)。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的概念范疇

空間規(guī)劃體制改革前，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃概念范疇的規(guī)范性解釋?zhuān)钤绯霈F(xiàn)在《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》中，其第二條規(guī)定“本辦法適用于村莊、集鎮(zhèn)，縣城以外的建制鎮(zhèn)可以按照本辦法執(zhí)行”。按照該辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃可分為“總體規(guī)劃”和“建設(shè)規(guī)劃”兩個(gè)階段，總體規(guī)劃的任務(wù)是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)村鎮(zhèn)體系及重要建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行整體部署，而建設(shè)規(guī)劃是對(duì)鎮(zhèn)區(qū)或鄉(xiāng)政府駐地村莊建設(shè)進(jìn)行的具體安排。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的規(guī)劃范圍限定在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃分為鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)規(guī)劃兩類(lèi)，其中鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容更多向城市規(guī)劃看齊，鄉(xiāng)規(guī)劃則更類(lèi)同于村莊規(guī)劃。土地利用規(guī)劃領(lǐng)域則始終將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為同一個(gè)規(guī)劃層次，《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第二十條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，包括基本農(nóng)田地塊的落實(shí)、縣級(jí)規(guī)劃中土地用途分區(qū)布局與邊界的落實(shí)、各地塊土地用途的確定、鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地?cái)U(kuò)展邊界的劃定、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的安排等5個(gè)方面?？梢钥闯?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是對(duì)上位規(guī)劃的落實(shí)和用地邊界的確認(rèn)和落地積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供地模式和農(nóng)村閑置資源的盤(pán)活利用途徑，支持和推動(dòng)鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)創(chuàng)新規(guī)范發(fā)展。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制存在的問(wèn)題

2.1上位規(guī)劃不定給規(guī)劃編制帶來(lái)一定挑戰(zhàn)

落實(shí)上位規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)上位規(guī)劃的縣級(jí)規(guī)劃尚未審批完成，各類(lèi)規(guī)劃指標(biāo)未確定，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。一方面，由于國(guó)家建立“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)必須編制規(guī)劃。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒(méi)有上位規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)的情況下，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃政策要求和自身實(shí)際編制規(guī)劃，具有一定的難度。另一方面，在上位規(guī)劃未定之前編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，需要更加專(zhuān)業(yè)和高素質(zhì)的編制隊(duì)伍，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民、委托編制技術(shù)單位、專(zhuān)家等都要具有國(guó)土空間規(guī)劃編制的綜合知識(shí)和技能。然而，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立正處在深入推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，各項(xiàng)政策還未真正明確，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

2.2土地利用規(guī)劃的確定性與未來(lái)發(fā)展的不確定性之間的矛盾

從公共管理學(xué)角度來(lái)看，土地利用規(guī)劃本質(zhì)是一種公共政策，是協(xié)調(diào)公共資源，調(diào)整公共利益，糾正市場(chǎng)失靈的工具。土地利用規(guī)劃與布局對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及人民生活具有重要影響，因此面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境與人的行為的不確定性，土地利用規(guī)劃對(duì)于土地利用行為的約束與引導(dǎo)是至關(guān)重要的。規(guī)劃系統(tǒng)是一個(gè)信息不完全的灰色系統(tǒng)，面對(duì)我國(guó)人多地少、各部門(mén)各行業(yè)用地需求競(jìng)爭(zhēng)激烈的現(xiàn)狀，土地利用規(guī)劃通過(guò)對(duì)未來(lái)不確定性的預(yù)測(cè)來(lái)制定確定性的利用規(guī)則與規(guī)劃目標(biāo)，因此土地利用規(guī)劃的確定性與未來(lái)發(fā)展的不確定性之間存在一定的的矛盾，這些矛盾將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制時(shí)需要慎重考慮的問(wèn)題。

2.3規(guī)劃編制人員的綜合素質(zhì)有待提高

規(guī)劃編制人員的綜合素質(zhì)對(duì)規(guī)劃成果質(zhì)量有一定影響。當(dāng)前，由于處于國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的關(guān)鍵時(shí)期，一方面，國(guó)土空間規(guī)劃編制對(duì)編制單位還沒(méi)有明確要求，實(shí)際中大多以與原來(lái)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制單位合作為主，編制人員專(zhuān)業(yè)背景不同，在規(guī)劃編制時(shí)看待問(wèn)題的著眼點(diǎn)不同。國(guó)土空間規(guī)劃作為一個(gè)綜合性的學(xué)科，且處于在實(shí)踐中不斷豐富和完善的階段，真正符合國(guó)土空間規(guī)劃編制要求、綜合素質(zhì)過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才也需要不斷學(xué)習(xí)。另一方面，即使在規(guī)劃編制規(guī)程中明確了規(guī)劃編制要駐村、征求公眾意見(jiàn)等，實(shí)際中仍然存在弄虛作假現(xiàn)象，為了完成規(guī)劃而編制規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃流于形式，實(shí)施性不強(qiáng)，甚至產(chǎn)生不良影響。

3.當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制對(duì)策

3.1國(guó)土空間格局與管制邊界的協(xié)調(diào)落地

國(guó)土空間具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多重屬性，承載了生態(tài)、生活與生產(chǎn)多種功能。國(guó)土空間具備用途多樣性以及用途的競(jìng)爭(zhēng)性，一塊土地作為建設(shè)用地就不能再作為耕地使用，同理如果作了生態(tài)用地則也難以提供糧食生產(chǎn)的主導(dǎo)功能。因此，明確國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用格局與管制邊界是國(guó)土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)以及生態(tài)功能重要性評(píng)價(jià)等國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)體系，識(shí)別國(guó)土空間地域主導(dǎo)功能，構(gòu)建較大尺度的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)格局、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)格局以及生態(tài)保護(hù)格局。對(duì)于國(guó)土空間主導(dǎo)功能的確定需要結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果以及價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)行優(yōu)先序的選擇。

3.2集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃

一是確定集中建設(shè)區(qū)范圍與建設(shè)用地總規(guī)模，可綜合建設(shè)用地資源承載力閾值及現(xiàn)狀承載狀態(tài)，基于用地適宜性的生產(chǎn)、生活空間邊界約束評(píng)價(jià)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點(diǎn)體系規(guī)劃結(jié)論等，進(jìn)行綜合分析、統(tǒng)籌謀劃。二是確定集中建設(shè)區(qū)主要用地類(lèi)型的比例結(jié)構(gòu)，應(yīng)以建設(shè)用地承載力評(píng)價(jià)為依據(jù)，根據(jù)評(píng)價(jià)識(shí)別的超載和尚有潛力的建設(shè)用地類(lèi)別，制定建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，調(diào)減已超載的建設(shè)用地類(lèi)別占比，調(diào)增尚有潛力的建設(shè)用地類(lèi)別占比。

3.3重視宣傳教育，增強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃工作人員的專(zhuān)業(yè)性

相關(guān)部門(mén)必須重視前期的宣傳和教育，使之了解自然資源資產(chǎn)管理工作的重要性及其與國(guó)土空間規(guī)劃工作互相融合的必要性，然后結(jié)合實(shí)際，據(jù)此開(kāi)展相應(yīng)的規(guī)劃工作，避免造成資源浪費(fèi)或者生態(tài)破壞。為此，相關(guān)部門(mén)首先可以通過(guò)對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)和教育，使之了解相關(guān)的政策、法規(guī)，能夠在實(shí)際工作中按照規(guī)定辦事，也可以引導(dǎo)員工學(xué)習(xí)一些管理自然資源資產(chǎn)和規(guī)劃空間的新知識(shí)，不斷強(qiáng)化其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，輔助其在規(guī)劃之前做出準(zhǔn)確判斷，繼而根據(jù)地區(qū)發(fā)展需求、自然資源管理需求設(shè)計(jì)出更加科學(xué)的規(guī)劃方案，同時(shí)融入更為和諧的規(guī)劃觀念，有利于提升工作質(zhì)量，推動(dòng)開(kāi)發(fā)地區(qū)的發(fā)展進(jìn)度。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，總的來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是落實(shí)減量的約束型規(guī)劃，在規(guī)劃編制中涉及大量的協(xié)調(diào)、博弈和妥協(xié)；它也是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決矛盾的規(guī)劃，規(guī)劃要求也在不斷更新和完善；它還是統(tǒng)籌近期建設(shè)的規(guī)劃，與實(shí)施層面的政策、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃關(guān)聯(lián)緊密。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制中所遇到的問(wèn)題，研究對(duì)策非常具有現(xiàn)實(shí)意義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃所確立的體系和內(nèi)容無(wú)疑可以為其他地區(qū)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面國(guó)土空間規(guī)劃提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

來(lái)源：隆昌市自然資源和規(guī)劃局  王冬梅