城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定及管控要求

一、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的起源

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界：在國(guó)外又稱“城市空間增長(zhǎng)邊界”（UrbanGrowthBoundary，簡(jiǎn)稱UGB）。這一理念最早來(lái)自1945年的大倫敦規(guī)劃，當(dāng)時(shí)倫敦外圍規(guī)劃了16公里寬的綠帶，以控制城市蔓延。之后，美國(guó)為了解決城市無(wú)序蔓延的問題，也使用了UGB這一概念。

我國(guó)規(guī)劃工作中的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界概念，可追溯到原建設(shè)部2005年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》。根據(jù)該辦法，在城市總體規(guī)劃綱要階段要“研究中心城區(qū)空間增長(zhǎng)邊界，提出建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地范圍”。此后2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，也要求“實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制”。

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確要求“盡快把每個(gè)城市特別是特大城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定”。為貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，2014年7月原國(guó)土資源部會(huì)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開了“劃定城市開發(fā)邊界試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)”。

2016年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，再次提出了要?jiǎng)澏ǔ鞘虚_發(fā)邊界，強(qiáng)調(diào)了“引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)功能，確定城市建設(shè)約束性指標(biāo)”，是“依法制定城市規(guī)劃”的一部分。2017年10月，我國(guó)空間治理進(jìn)入到一個(gè)新的歷史階段，十九大明確指出“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。十九大以后，各項(xiàng)改革加快推進(jìn)。2019年1月23日中央全面深化改革委員會(huì)審議通過了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，并于5月23日公開發(fā)布，明確要求在“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作中，要科學(xué)劃定包括“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”在內(nèi)的空間管控邊界，要通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，在邊界內(nèi)外實(shí)施差異化的國(guó)土用途管制制度，至此劃定和管控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成為國(guó)土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容。

二、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定

（一）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的概念

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在國(guó)土空間規(guī)劃中劃定的，一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質(zhì)的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)(空間關(guān)系詳見圖A)。城市、建制鎮(zhèn)應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)：根據(jù)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，為滿足城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活需要，劃定的一定時(shí)期內(nèi)允許開展城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間。

城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū):為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外劃定的，在滿足特定條件下方可進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間。

在不突破規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的前提下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局可在城鎮(zhèn)彈性發(fā)展范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)相應(yīng)核減城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)用地規(guī)模

特別用途區(qū)：為完善城鎮(zhèn)功能，提升人居環(huán)境品質(zhì)，保持城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的完整性，根據(jù)規(guī)劃管理需劃入開發(fā)邊界內(nèi)的重點(diǎn)地區(qū)，主要包括與城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護(hù)隔離、自然和歷史文化保護(hù)等地域空間。

特別用途區(qū)原則上禁止任何城鎮(zhèn)集中建設(shè)行為，實(shí)施建設(shè)用地總量控制，原則上不得新增除市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)工程、必要的配套及游憩設(shè)施外的其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

（二）劃定目標(biāo)

通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防止城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張和無(wú)序蔓延，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，推動(dòng)形成邊界內(nèi)城鎮(zhèn)集約高效、宜居適度，邊界外山清水秀、開敞舒朗的國(guó)土空間格局。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界工作已于2022年完成，并于年底由自然資源部批準(zhǔn)實(shí)施。

（三）管理要求

1、邊界內(nèi)管理

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式，并加強(qiáng)與水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線等控制線的協(xié)同管控。

在不突破規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的前提下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局可在城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)相應(yīng)核減城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)用地規(guī)模。調(diào)整方案由上級(jí)審批同意后，及時(shí)納入自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

特別用途區(qū)原則上禁止任何城鎮(zhèn)集中建設(shè)行為，實(shí)施建設(shè)用地總量控制，不得新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地。根據(jù)實(shí)際功能分區(qū)，在規(guī)劃中明確用途管制方式。

2、邊界外管理

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外空間主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)和生態(tài)，是開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的主要區(qū)域。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不得進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)、不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)。允許交通、基礎(chǔ)設(shè)施及其他線性工程，軍事及安全保密、宗教、殯葬、綜合防災(zāi)減災(zāi)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備等特殊建設(shè)項(xiàng)目，郊野公園、風(fēng)景游覽設(shè)施的配套服務(wù)設(shè)施，直接為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目，以及其它必要的服務(wù)設(shè)施和城鎮(zhèn)民生保障項(xiàng)目。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊建設(shè)、獨(dú)立選址的點(diǎn)狀和線性工程項(xiàng)目，應(yīng)符合有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求。

3、邊界調(diào)整和勘誤

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及特別用途區(qū)原則上不得調(diào)整。因國(guó)家重大戰(zhàn)略調(diào)整、國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)、行政區(qū)劃調(diào)整等確需調(diào)整的，按國(guó)土空間規(guī)劃的調(diào)整程序進(jìn)行。調(diào)整內(nèi)容要及時(shí)納入自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

規(guī)劃實(shí)施中因地形差異、用地勘界、產(chǎn)權(quán)范圍界定、比例尺銜接等情況需要局部勘誤的，不視為邊界調(diào)整。局部勘誤由上級(jí)主管部門認(rèn)定，并實(shí)時(shí)納入自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。