土地利用評(píng)估——土地征收之社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

2019年5月8日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《重大行政決策暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），《條例》堅(jiān)持將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過(guò)程，對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍、重大行政決策的作出和調(diào)整程序、重大行政決策責(zé)任追究等方面作出了具體規(guī)定。重大行政決策的實(shí)施可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的其他單位應(yīng)當(dāng)組織評(píng)估決策草案的風(fēng)險(xiǎn)可控性。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)，同時(shí)也標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作已進(jìn)入新一階段。本文主要就土地征收社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作做簡(jiǎn)單梳理。

 一、土地征收開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽(tīng)取被土地征收的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見(jiàn)”。上述相關(guān)前期工作完成后，縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地。

同時(shí)，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加，評(píng)估結(jié)果是申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)?！痹敿?xì)規(guī)定了土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體工作內(nèi)容。

二、評(píng)估內(nèi)容

根據(jù)土地征收的合法性、合理性、可行性、可控性等四個(gè)要素，主要圍繞以下內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。

（一）土地征收的決策是否符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章；土地征收范圍是否符合公共利益范圍；是否符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；土地征收程序是否符合中央、省、市有關(guān)土地征收文件的規(guī)定。

（二）土地征收是否符合大多數(shù)群眾的根本利益，兼顧群眾的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，利益分配是否公平公正；是否符合大多數(shù)人民群眾的意愿，采取的措施是否適當(dāng)、必要。

（三）土地征收是否經(jīng)過(guò)科學(xué)的可行性論證，是否為大多數(shù)人民群眾接受和支持，所需的人力、財(cái)力、物力是否在可承受的范圍內(nèi)并且有保障，是否能確保連續(xù)性和穩(wěn)定性，時(shí)機(jī)是否成熟。

（四）對(duì)所涉及區(qū)域、行業(yè)群眾利益和生產(chǎn)生活的影響，群眾對(duì)影響的承受能力，引發(fā)矛盾糾紛的可能性；是否制訂相應(yīng)有效地防范、化解和應(yīng)急處置預(yù)案。

（五）其他有可能引發(fā)不穩(wěn)定因素的問(wèn)題。

三、評(píng)估原則

（一）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則；

（二）合法合理原則；

（三）科學(xué)民主原則；

（四）以人為本原則；

（五）公平和效益原則。

四、評(píng)估流程

（一）確定評(píng)估事項(xiàng)，制定評(píng)估方案

根據(jù)評(píng)估的要求和原則，結(jié)合土地征收實(shí)際情況，制訂評(píng)估方案，明確評(píng)估具體內(nèi)容、方法步驟和時(shí)限要求等。必要時(shí)可組織有關(guān)部門和單位成立專門小組，組織開(kāi)展評(píng)估工作。

（二）資料收集、組織調(diào)查論證

收集擬征收土地的基本資料，包括公告照片、規(guī)劃圖件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，并對(duì)土地征收現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行查勘。

通過(guò)走訪群眾、開(kāi)會(huì)座談等方式，廣泛征求意見(jiàn)，為土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供科學(xué)、真實(shí)、準(zhǔn)確的第一手資料。

（三）評(píng)估預(yù)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定

針對(duì)土地征收的合法性、合理性、可行性、可控性等主要風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)待評(píng)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。根據(jù)結(jié)果研究提出風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施。

按照土地征收決策實(shí)施可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成的影響程度確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分為高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)三類。

（四）編制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告及工作預(yù)案

綜合征求民意資料、相關(guān)意見(jiàn)建議、分析預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)情況，編制土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，針對(duì)實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題制訂工作預(yù)案，加強(qiáng)預(yù)防，及時(shí)妥善化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（五）集體研究審定

邀請(qǐng)相關(guān)專家和社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)，以及征地所涉及的村民代表成立評(píng)估論證小組進(jìn)行論證，對(duì)報(bào)告規(guī)范性，風(fēng)險(xiǎn)因素篩查的合理性，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判定的準(zhǔn)確性予以評(píng)審。

五、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意義

（一）有效防范嚴(yán)重沖突事件發(fā)生

在土地征收前建立并實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估增強(qiáng)了地方政府的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，壓縮了盲目決策空間。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估阻止了一大批沒(méi)有通過(guò)評(píng)估的土地征收項(xiàng)目的盲目實(shí)施，有效防止了一些嚴(yán)重沖突事件的發(fā)生。

（二）增強(qiáng)了政府公共危機(jī)管理的前瞻性

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立，為建立“前瞻型政府”、“有預(yù)見(jiàn)的政府，提供了相應(yīng)的制度支持。在危機(jī)頻發(fā)、資源有限的情況下，對(duì)于土地征收工作實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過(guò)設(shè)置“硬”關(guān)口，提高了政府對(duì)于危機(jī)管理的預(yù)見(jiàn)性，前瞻性。

六、開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議

（一）切實(shí)將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制作為獨(dú)立程序，防止流于形式

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施主體與被評(píng)估的對(duì)象之間沒(méi)有利益關(guān)系是保障評(píng)估工作公平、公正的前提。為避免評(píng)估的實(shí)施者和決策的制定者合二為一，要建立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)；同時(shí)建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，評(píng)估責(zé)任主體應(yīng)該對(duì)評(píng)估報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)，對(duì)于在評(píng)估工作中弄虛作假、搞形式主義的要嚴(yán)格追究法律責(zé)任。其次，必須將評(píng)估報(bào)告納入決策程序，作為決定是否實(shí)施項(xiàng)目、政策的依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，不得作出決策。

（二）提高公眾參與度，拓寬民意表達(dá)渠道

在進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，我們始終要從人民群眾的根本利益出發(fā)，堅(jiān)持群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取群眾各方面意見(jiàn)；同時(shí)實(shí)行信息公開(kāi)，將公眾的監(jiān)督滲透到各個(gè)環(huán)節(jié)，保障人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，采取多種形式相結(jié)合的方式，深入基層群眾，廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。對(duì)爭(zhēng)議較大或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的評(píng)估事項(xiàng)，可以組織群眾代表和專家進(jìn)行聽(tīng)證、論證。

（三）建立責(zé)任倒查制度，保證評(píng)估機(jī)制落到實(shí)處

對(duì)于依規(guī)定應(yīng)該進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大決策事項(xiàng)而不進(jìn)行評(píng)估或者違反規(guī)定不依照評(píng)估報(bào)告進(jìn)行決策的決策機(jī)構(gòu)；在評(píng)估過(guò)程中搞形式主義、弄虛作假，故意提出錯(cuò)誤的評(píng)估結(jié)論或者存在重大過(guò)失致使評(píng)估結(jié)論失誤的評(píng)估機(jī)構(gòu)都是責(zé)任追究的對(duì)象。包括土地征收穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的責(zé)任主體、重大事項(xiàng)決策的提出部門、政策的起草部門、項(xiàng)目的申報(bào)審批部門、改革的牽頭部門、工作的實(shí)施部門等等。各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是責(zé)任倒查制度的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)上述各責(zé)任主體進(jìn)行監(jiān)督，按照相關(guān)規(guī)定追究主要責(zé)任人和直接責(zé)任人的責(zé)任。