我國土地儲備制度發(fā)展歷程梳理

瀏覽次數(shù)：發(fā)布日期：2022年12月05日

土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。自1996年第一家土地儲備機構(gòu)成立后，各地土地儲備工作相繼開展，土地儲備制度體系也在探索中日漸成熟，逐步形成具有中國特色的土地儲備制度。

一、分散探索階段（1996年——2001年）

1996年上海率先成立我國第一家土地儲備機構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心，拉開了城市土地儲備工作的序幕。1997年杭州市國土資源局成立土地儲備中心。1999年《杭州市土地儲備實施辦法》《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲備制度的通知》在全國范圍推廣。2001年《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》明確提出“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融部門要依法提供信貸支持?！?/span>自此，全國各地積極成立土地儲備機構(gòu)，開展土地儲備工作。在這一階段尚未形成全國統(tǒng)一的管理制度體系，而以上海為代表的市場主導(dǎo)型、杭州為代表的政府主導(dǎo)型、武漢為代表的政府市場混合型土地儲備運行模式初步建立。在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，市場需求、收益追求是推動土地儲備制度形成的關(guān)鍵根源。

二、發(fā)展完善階段（2001年——2007年）

自2001年《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》下發(fā)后，全國市、縣多地相繼成立土地儲備機構(gòu)。2002年《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定》要求嚴(yán)格實行經(jīng)營性用地招拍掛出讓，實行土地集中統(tǒng)一供應(yīng)。2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》提出“為加強土地調(diào)控，由財政部門從繳入地方國庫的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國有土地收益基金”。2007年《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》確定了土地儲備資金的來源渠道、使用范圍、收入管理等。這一階段中央政府試行主導(dǎo)土地收儲工作。賦予土地收儲回收閑置用地的重要任務(wù)，推進土地資源節(jié)約集約利用，實行集中統(tǒng)一供地。拓展籌資渠道，建立國有土地收益基金和財務(wù)會計核算制度。土地儲備機構(gòu)身兼市場管理者與經(jīng)營者職能，成為地方經(jīng)營城市的融資助手。

三、擴張規(guī)范階段（2007年——2015年）

2007年《土地儲備管理辦法》出臺，各地土地儲備機構(gòu)不斷壯大，業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴展，土地收儲工作進入全面擴張推行階段。2012年國土資源部、財政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，要求土地儲備機構(gòu)實行名錄制管理，提出融資規(guī)?？刂瓶ü芾碇贫?，進一步規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，加強融資管理。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，規(guī)定地方政府舉債只能通過發(fā)行債券，不得再進行土地抵押貸款。這一舉措使得土地儲備融資方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。這一階段土地儲備機構(gòu)不斷擴張，作為地方“經(jīng)營城市”的重要抓手，機構(gòu)背負(fù)巨大的貸款壓力，收儲價格一再被壓低，通過招拍掛獲得更高的土地收益。資金籌措過程中，儲備機構(gòu)過度依賴金融信貸機構(gòu)，存在較大的信貸風(fēng)險。

四、改革創(chuàng)新階段（2016年至今）

為防范債務(wù)風(fēng)險，2016年《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，明確提出了土地儲備機構(gòu)職能調(diào)整和籌融資方式調(diào)整（“兩調(diào)整”）的要求，規(guī)定各地土地儲備機構(gòu)不得再從事新增土地儲備貸款業(yè)務(wù)。2017年《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》頒布，土地儲備專項債券在地方政府專項債券中額度單列，有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險。2018年《土地儲備管理辦法》與《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》同步出臺，進一步規(guī)范土地儲備總體業(yè)務(wù)和資金管理。2019年《關(guān)于開展土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表試點工作的函》指出在山東濟南、河北石家莊、浙江杭州、寧波等8個城市開展土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表試點編制，并啟動土地儲備資產(chǎn)清查專項工作。2022年《關(guān)于升級土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的通知》明確界定儲備土地是以國家所有權(quán)形態(tài)存在的國有建設(shè)用地，對各類儲備土地實行全口徑管理。這一階段土地儲備承擔(dān)起“去杠桿、去庫存、防風(fēng)險”的任務(wù)。與職能無關(guān)的業(yè)務(wù)部門或剝離或轉(zhuǎn)為企業(yè)，土地儲備資金使用更為嚴(yán)謹(jǐn)，地方政府債券將作為土地儲備今后籌資的重要渠道之一。

五、新形勢下如何建設(shè)土地儲備制度

（一）重點推進片區(qū)收儲和綜合開發(fā)

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間規(guī)劃布局和支撐體系，實施城市更新行動，提出建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，推進要素市場化配置改革。結(jié)合國土空間規(guī)劃的編制，劃定儲備片區(qū)，重點推進片區(qū)收儲和綜合開發(fā)。對存量土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲，統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一供應(yīng)，科學(xué)配置。

（二）科學(xué)編制儲備土地資產(chǎn)負(fù)債表

編制儲備土地資產(chǎn)負(fù)債表，明晰資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益三者之間的關(guān)系。全面反映核算期儲備土地資產(chǎn)與負(fù)債的規(guī)模、構(gòu)成以及所有者權(quán)益變動情況，摸清儲備土地資產(chǎn)價值，促進土地資產(chǎn)保值增值，維護所有者權(quán)益。

（三）促進資金來源多元化

面對土地儲備資金困境，探索多元化的資金來源渠道。建立健全國有土地收益基金制度，足額計提、按時撥付、?？顚Ｓ?。建立健全土地儲備成本足額補償回收機制，探索以貨幣或?qū)嵨镅a償方式置換土地，減少收儲環(huán)節(jié)現(xiàn)金支出。發(fā)行土地儲備專項債券，納入政府性基金預(yù)算管理，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。

（四）加強土地儲備信息化管理

按照“批、儲、供、用”全生命周期信息化管理要求，建立土地儲備全業(yè)務(wù)信息化管理體系。將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與空間規(guī)劃數(shù)據(jù)緊密結(jié)合，構(gòu)造圖、屬、檔一體化全業(yè)務(wù)辦理流程，實現(xiàn)從地塊的報批、征收、開發(fā)整理、入庫儲備、供應(yīng)出庫、財務(wù)核銷等全流程信息化管理，土地儲備計劃實時性更強，土地儲備流程更順暢。

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