基于“三區(qū)三線”劃定工作的思考

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照《中共中央國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導》意見要求，2021年自然資源部在浙江、江西、山東、廣東和四川五省開展了“三區(qū)三線”劃定試點工作。2022年4月27日，韓正副總理在出席相關(guān)會議上講話，要求各地各部門貫徹上級精神、總結(jié)試點經(jīng)驗、部署全國開展“三區(qū)三線”劃定工作。同時，自然資源部根據(jù)以上會議要求，印發(fā)《全國“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》。歷經(jīng)將近一年的探索及多輪試點試劃總結(jié)，“三區(qū)三線”劃定規(guī)則基本明晰，但在實際操作中仍有一些問題值得深思。

本文結(jié)合當前實際工作中存在的問題和難點，對國土空間規(guī)劃體系中“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定與國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化的內(nèi)在邏輯深入思考，并從技術(shù)及管理層面對“三區(qū)三線”劃定思路進行梳理，從而對下一步的“三區(qū)三線”劃定工作的內(nèi)容提出探索性建議。

1.什么是“三區(qū)三線”？為什么劃“三區(qū)三線”？

“三區(qū)三線”是指∶城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間3種類型空間所對應的區(qū)域，以及分別對應劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線3條控制線。其中“三區(qū)”突出主導功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控。它是國土空間用途管制的重要內(nèi)容，也是國土空間用途管制的核心框架。

圖1 “三區(qū)三線”的基本內(nèi)涵

“三區(qū)”內(nèi)部統(tǒng)籌要素分類，是功能分區(qū)和用途分類的基礎(chǔ);“三線”是“三區(qū)”內(nèi)部最核心的剛性要求。空間關(guān)系上，“三區(qū)”各自包含“三線”。生態(tài)空間，包括生態(tài)保護紅線范圍和一般生態(tài)空間;農(nóng)業(yè)空間，包括永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)業(yè)空間;城鎮(zhèn)空間，包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)和邊界外部分城鎮(zhèn)空間。

圖2 國土空間“三區(qū)三線”空間關(guān)系

“三線”屬于國土空間的邊界管控，對國土空間提出強制性約束要求。生態(tài)保護紅線是以生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)為重點而劃定的實施強制性保護的空間邊界?；巨r(nóng)田保護紅線是對基本農(nóng)田進行特殊保護和管理的管制邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是城鎮(zhèn)建設(shè)與第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的管制邊界，允許城鎮(zhèn)建設(shè)用地的最大邊界。“三線”是“三區(qū)”劃定的基礎(chǔ)，也是從源頭上保護生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間、限制城鎮(zhèn)空間的重要手段。

劃定“三區(qū)三線”是為了強化底線控制，但不能與空間戰(zhàn)略割裂開來，共同構(gòu)成了空間布局優(yōu)化的整體關(guān)系。不同空間層次有不同的側(cè)重點。國家尺度上不僅要落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，也要落實區(qū)域協(xié)調(diào)和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，提出自上而下的傳導要求；省級層面強調(diào)的是指導、協(xié)調(diào)、深化，并監(jiān)督實施；到了市縣層面是布局優(yōu)化更為關(guān)鍵，要從長遠發(fā)展角度建構(gòu)相對穩(wěn)定的城市結(jié)構(gòu)形態(tài)。

2.國土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”的劃定

2.1按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田

依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線的基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。

2.2按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線

優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護紅線。對自然保護地進行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護地應劃入生態(tài)保護紅線；自然保護地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護紅線相應調(diào)整。生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：零星的原住民在不擴大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件的查處等，災害防治和應急搶險；經(jīng)依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集；經(jīng)依法批準的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運行維護；重要生態(tài)修復工程。

2.3按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ蚨偭?、限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延?？茖W預留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。

2.4三條線的沖突解決規(guī)則

三條控制線發(fā)生沖突時，生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護地核心保護區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級行政區(qū)域內(nèi)同步補劃，確實無法補劃的在市級行政區(qū)域內(nèi)補劃。

3.“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定工作的有關(guān)建議

3.1建立國土空間規(guī)劃的系統(tǒng)觀

國土空間是多要素復合、立體化、動態(tài)使用的空間，要從多層次、多維度、全生命周期視角，樹立國土空間布局優(yōu)化的系統(tǒng)觀。首先要實事求是，不能讓保護耕地問題變成死結(jié)，尋求自上而下的保護要求和地方發(fā)展實際的平衡點，并且要加強以下幾個方面的認識轉(zhuǎn)變。

一是系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌效率、發(fā)展、公平、安全，不能就事論事，變成單一選項；二是共生思維，山水林田湖草是生命共同體，安全和資源保護利用是共生關(guān)系；三是多元思維，平衡生態(tài)、社會、經(jīng)濟、安全多元價值目標，是空間規(guī)劃改革的意義所在，也是規(guī)劃賦能的價值所在；四是動態(tài)思維，優(yōu)化國土空間格局是動態(tài)過程，要處理好目標和過程的關(guān)系，絕不能讓空間規(guī)劃改革異化為“卡脖子”規(guī)劃，近期重點解決好“十四五”期間的發(fā)展問題。

3.2加強關(guān)鍵技術(shù)鏈接

有三個關(guān)鍵技術(shù)鏈接在統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”中要予以充分重視。

一是發(fā)揮雙評價和雙評估的關(guān)鍵作用。不同層次的雙評價作用不同，國家>省>市>縣，并且應重視區(qū)域和流域評價；評價方法要實用，突出解決問題導向，特別針對重大約束和安全風險問題的結(jié)論要明確；適宜性評價不能僅停留在多宜性分析階段，還要與城市空間結(jié)構(gòu)的演化趨勢和空間方案的結(jié)構(gòu)控制結(jié)合起來，這是研究城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的重要步驟。

二是注重空間需求預測方法和提高策略研制的科學性。關(guān)注供給和需求之間的匹配性是決定規(guī)劃科學性的基礎(chǔ)。例如某省在國土空間規(guī)劃研究中，采用多情景“五定”來綜合預測人口與城鎮(zhèn)化路徑，形成以三大次區(qū)域為基礎(chǔ)的差異化空間策略引導體系，這種思路值得推廣。

三是明確規(guī)劃傳導規(guī)則和空間分區(qū)、用地分類標準是關(guān)鍵。分區(qū)分類標準要跟各層次的規(guī)劃使用對應起來；省級、市級總體規(guī)劃到詳規(guī)要建立分區(qū)向分類轉(zhuǎn)化的規(guī)則；針對既定的三線“不重疊、不交叉”規(guī)則，要通過技術(shù)手段來解決；要通過開發(fā)控制分區(qū)，把功能性、政策性的分區(qū)轉(zhuǎn)化成用途管制手段。

3.3推動實施體系的構(gòu)建

一是構(gòu)建多規(guī)合一的規(guī)劃運行機制。關(guān)注事權(quán)，強調(diào)實施導向，以好用、有用、實用作為評價規(guī)劃成果內(nèi)容體系的標準。

二是突出動態(tài)監(jiān)督和滾動實施。建立動態(tài)考核和動態(tài)實施模式，以過程思維推動規(guī)劃的實施，以近期規(guī)劃作為實施載體，推動國土空間規(guī)劃向戰(zhàn)略性的行動規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

三是完善法律法規(guī)和政策體系。建立國土空間規(guī)劃體系，不僅是統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系，更為關(guān)鍵的是法律法規(guī)和政策體系的建設(shè)，應加快國土空間規(guī)劃立法。