國土空間規(guī)劃體系中綜合防災(zāi)規(guī)劃的定位及作用

2019年，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃改革全面開始。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。綜合防災(zāi)規(guī)劃作為城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管控和防災(zāi)空間管制的依據(jù)，具有體制特殊、內(nèi)容繁雜、關(guān)聯(lián)眾多等特點(diǎn)，是預(yù)防與減輕城市未來災(zāi)害影響并保障城市安全健康發(fā)展的重要方式，屬于國土空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，因此建立適應(yīng)國土空間規(guī)劃改革要求的綜合防災(zāi)規(guī)劃管控體系，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)與國土空間規(guī)劃的有效響應(yīng)是城市生態(tài)文明構(gòu)建和可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

1綜合防災(zāi)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的定位

在新時(shí)代城市綜合防災(zāi)面臨新要求、亟需新舉措的情況下，自然資源部與應(yīng)急管理部在新一輪機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)運(yùn)而生，相比以往災(zāi)害治理不協(xié)調(diào)、規(guī)劃底圖不統(tǒng)一的傳統(tǒng)災(zāi)害管理體系，機(jī)構(gòu)改革有助于推進(jìn)我國綜合防災(zāi)減災(zāi)體系多部門、多規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)同，有助于提升綜合防災(zāi)工作的效力與效益。對于綜合防災(zāi)規(guī)劃，應(yīng)在縱向上處理好與總體規(guī)劃剛性傳導(dǎo)與反饋的關(guān)系，橫向上與各專項(xiàng)規(guī)劃及時(shí)交流、協(xié)調(diào)統(tǒng)一（圖1-1）。

圖1-1綜合防災(zāi)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的定位

1.1 與國土空間總體規(guī)劃的關(guān)系

國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，對綜合防災(zāi)規(guī)劃在內(nèi)的各專項(xiàng)規(guī)劃具有指導(dǎo)約束性。由于城市綜合防災(zāi)規(guī)劃對城市用地布局、基礎(chǔ)設(shè)施配置有一定的安全防災(zāi)需求，應(yīng)建立其與城市國土空間規(guī)劃的反饋機(jī)制，在科學(xué)判別城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、評估城市承災(zāi)潛力的基礎(chǔ)上對城市用地安全布局提出反饋建議。

1.2 與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系

綜合防災(zāi)規(guī)劃一方面承接總體規(guī)劃的防災(zāi)要求及防災(zāi)專題的原則性引導(dǎo)，一方面應(yīng)與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃形成良好的積極溝通、相互配合關(guān)系，達(dá)到信息資源的互聯(lián)互通?；谄綖?zāi)結(jié)合、存量發(fā)展的綜合防災(zāi)要求，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的應(yīng)急通道、避難場地、生命線系統(tǒng)等內(nèi)容與城市交通系統(tǒng)、城市醫(yī)療系統(tǒng)、市政工程系統(tǒng)規(guī)劃等均有重疊性，這就要求規(guī)劃之間及時(shí)反饋，在安全保障的前提下調(diào)整規(guī)劃，減少規(guī)劃矛盾、規(guī)劃重復(fù)等現(xiàn)象的發(fā)生。

1.3 與單災(zāi)種防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃的關(guān)系

綜合防災(zāi)規(guī)劃對各單災(zāi)種防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、原則引導(dǎo)的作用，但并不是單災(zāi)種規(guī)劃的簡單疊加。單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上確定相應(yīng)的災(zāi)害區(qū)劃、用地適宜性劃分、設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、工程防御設(shè)施布局、重點(diǎn)保障對象等內(nèi)容，綜合防災(zāi)規(guī)劃則綜合平衡各單災(zāi)種規(guī)劃，在城市面臨的眾多災(zāi)害類型中判斷城市受災(zāi)可能性，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)耦合分析的基礎(chǔ)上，考慮城市發(fā)展的需求，進(jìn)行城市用地安全及防災(zāi)要素的空間布局。

2綜合防災(zāi)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的作用

2.1探索城市災(zāi)害規(guī)律，體現(xiàn)生態(tài)文明理念

生態(tài)文明建設(shè)是我國特色社會(huì)主義建設(shè)的重要決策之一，國土空間規(guī)劃是生態(tài)文明的重要空間載體。綜合防災(zāi)減災(zāi)工作是以探究城市災(zāi)害規(guī)律為入手點(diǎn)，對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境從災(zāi)害角度進(jìn)行分析，對城市歷史災(zāi)害信息、災(zāi)害隱患點(diǎn)、災(zāi)害易發(fā)區(qū)及災(zāi)害影響范圍等進(jìn)行整體梳理，本著“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念協(xié)調(diào)城市開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，對生態(tài)敏感脆弱區(qū)、災(zāi)害易發(fā)區(qū)設(shè)置建設(shè)避讓范圍及相應(yīng)防御、修復(fù)工程設(shè)施，尤其嚴(yán)格控制“劈山填?！钡绕茐纳鷳B(tài)肌理以致造成災(zāi)害產(chǎn)生等行為，達(dá)到自然與城市可持續(xù)發(fā)展的目的。

2.2城市災(zāi)害管控是規(guī)劃傳導(dǎo)要素之一

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃體系出現(xiàn)宏觀戰(zhàn)略與實(shí)施落地存在偏差的問題，這與規(guī)劃傳導(dǎo)內(nèi)容不明、傳導(dǎo)體系不清有關(guān)系，新時(shí)期的國土空間規(guī)劃要達(dá)成不同規(guī)劃層級(jí)間的有序傳導(dǎo)就需明確上下級(jí)規(guī)劃間的強(qiáng)制性傳導(dǎo)內(nèi)容與指標(biāo)，城市災(zāi)害屬性作為國土資源本底的本質(zhì)屬性應(yīng)作為不同層級(jí)規(guī)劃的共享信息，并通過層層規(guī)劃傳導(dǎo)對災(zāi)害管控措施不斷細(xì)化落實(shí)，成為上下級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)協(xié)調(diào)的元素之一。

2.3城市綜合防災(zāi)空間格局是國土空間規(guī)劃全域管控的組成部分

城市自產(chǎn)生之日起就與災(zāi)害存在“共生”關(guān)系，城市防災(zāi)減災(zāi)工作一直以來是城市規(guī)劃的基本組成部分，在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)階段，強(qiáng)調(diào)對全域全要素的全面治理，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有效評估與把控是“雙評價(jià)”的內(nèi)容之一，生態(tài)災(zāi)害隱患直接影響城市“三區(qū)三線”的劃分，進(jìn)一步可以影響在城市空間布局中的功能區(qū)劃分、城市交通骨架的走向與結(jié)構(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)選址布局等。

3不同層級(jí)的國土空間規(guī)劃對綜合防災(zāi)規(guī)劃的要求

本輪國土空間規(guī)劃明確了“五級(jí)三類”的規(guī)劃架構(gòu)，通過縱向行政層級(jí)管理與橫向規(guī)劃類型劃定，分別側(cè)重體現(xiàn)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性以及實(shí)施性。作為保障城市安全可持續(xù)發(fā)展的綜合防災(zāi)規(guī)劃，其設(shè)計(jì)與定位也應(yīng)著眼于多尺度、多類型的規(guī)劃協(xié)同，通過相應(yīng)的尺度延伸、架構(gòu)調(diào)整與重點(diǎn)優(yōu)化以不斷適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代需求。

從宏觀戰(zhàn)略性角度出發(fā)，本輪空間規(guī)劃的對象客體已由狹義城鎮(zhèn)空間延伸至國土空間全域全要素，城市系統(tǒng)在更大尺度上也可被看做是流域、平原、山地等區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)或城市群、經(jīng)濟(jì)帶等社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的一部分，因此對于城市韌性建設(shè)的全局考慮不應(yīng)僅僅局限于城市建成區(qū)、開發(fā)邊界或行政區(qū)劃范圍之內(nèi)，而需著眼于大區(qū)域系統(tǒng)的格局完整與功能匹配，落腳于上位總體規(guī)劃中的開發(fā)利用保護(hù)戰(zhàn)略引導(dǎo)、“三區(qū)三線”底圖劃定等內(nèi)容。從中觀協(xié)調(diào)性角度出發(fā)，服務(wù)供給、功能配置與設(shè)施布局等規(guī)劃成果是城市應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)侵襲時(shí)最為有利的硬件支撐，具體涉及精明有序的城市開發(fā)邊界、高效流通的要素傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)、覆蓋均勻的公共服務(wù)供給以及前瞻彈性的建設(shè)用地儲(chǔ)備等內(nèi)容，要求綜合防災(zāi)規(guī)劃構(gòu)建更具空間效率的要素供給體系。從微觀實(shí)踐性角度出發(fā)，街道、社區(qū)等空間單元不僅屬于市民日常生活的主要場所，也被證實(shí)是城市網(wǎng)格化治理與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)單元，對應(yīng)的詳細(xì)規(guī)劃除常規(guī)意義上的地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度設(shè)計(jì)之外，更有必要探索空間規(guī)劃與城市基層網(wǎng)格化管理間的進(jìn)一步協(xié)同合作，通過人文化關(guān)懷、人本化政策與人性化設(shè)計(jì)助推基層組織自主治理與社會(huì)參與（圖3-1）。

圖3-1綜合防災(zāi)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的定位

(注：圖片來源于呂悅風(fēng)等《國土空間治理背景下韌性規(guī)劃的探索與展望》)

鑒于不同空間尺度綜合防災(zāi)規(guī)劃在目標(biāo)對象、作用形式與管控工具等方面存在的巨大差異，未來應(yīng)進(jìn)一步健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，不斷完善韌性建設(shè)在管控要求逐級(jí)落實(shí)、規(guī)劃類型銜接反饋、監(jiān)督實(shí)施綜合協(xié)同等方面的實(shí)踐需求。在規(guī)劃編制過程中不斷探索對于指標(biāo)、結(jié)構(gòu)、位置、名錄、分區(qū)、界限等規(guī)劃內(nèi)容的詳略設(shè)計(jì)與重點(diǎn)優(yōu)化，側(cè)重體現(xiàn)不同層級(jí)與類型空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性與實(shí)施性，兼顧規(guī)劃的嚴(yán)肅性與靈活性。在空間治理過程中厘清空間治理架構(gòu)下各層級(jí)各部門的事權(quán)范圍，以事權(quán)對應(yīng)、差異有序的分級(jí)管理體系，引導(dǎo)韌性規(guī)劃“編制—審批—實(shí)施—監(jiān)管”的實(shí)踐流程，真正以“實(shí)用管用好用”的目標(biāo)導(dǎo)向?qū)⒕C合防災(zāi)規(guī)劃落實(shí)于國土空間規(guī)劃五級(jí)三類四體系之中，推動(dòng)各層級(jí)政府、各部門和各利益相關(guān)主體的高效協(xié)作性，實(shí)現(xiàn)空間尺度上的精細(xì)化協(xié)同治理。

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