“多規(guī)合一”：路程還有多遠(yuǎn)？

2016年12月23日，中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會在京舉行，今年的主題是“‘多規(guī)合一’與土地利用創(chuàng)新”。來自全國的400余位專家、學(xué)者齊聚一堂，圍繞“多規(guī)合一”與新型城鎮(zhèn)化、國土空間格局優(yōu)化、土地資源優(yōu)化配置、生態(tài)用地配置等相關(guān)主題展開了討論。

“多規(guī)合一”與國土空間治理

中國土地勘測規(guī)劃院研究員賈克敬指出，造成“多規(guī)合一”目前空間管控不力的原因是快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程對農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間形成的持續(xù)擠壓。自然資源的多頭管理也加大了生態(tài)空間統(tǒng)籌管控難度，空間性規(guī)劃約束乏力加劇了國土空間利用矛盾沖突。國土資源部7個試點地區(qū)明確了空間規(guī)劃定位，形成以國土空間綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、專項規(guī)劃為支撐的空間規(guī)劃體系，突出了底數(shù)、底盤的支撐作用。但是，“多規(guī)合一”還存在一些認(rèn)識誤區(qū)，如果采取1-N而非1+N的“多規(guī)合一”模式，將削弱現(xiàn)有規(guī)劃編制、實施和管理優(yōu)勢，弱化政府治理能力，而權(quán)力過于集中可能會導(dǎo)致部門之間缺乏相互制衡和空間結(jié)構(gòu)治理失序。

針對以上問題，賈克敬提出四點建議：一是審慎推進(jìn)“多規(guī)合一”工作，防范部門間的權(quán)力博弈，防范“多規(guī)合一”成為一些地方政府實施空間擴(kuò)張的工具；二是應(yīng)以解決國土空間開發(fā)矛盾、提升國土空間治理能力為核心，充分發(fā)揮各部門現(xiàn)有的規(guī)劃編制實施和監(jiān)督的優(yōu)勢；三是整合自然資源專項調(diào)查、地理國情普查、海洋經(jīng)濟(jì)調(diào)查等成果，形成空間規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；四是以強(qiáng)化國土空間用途管制為核心，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用。

“多規(guī)合一”與國土空間規(guī)劃

轉(zhuǎn)型發(fā)展中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授嚴(yán)金明從“多規(guī)合一”的背景、空間規(guī)劃的基本認(rèn)識、“多規(guī)合一”的挑戰(zhàn)及“多規(guī)合一”的導(dǎo)向 4 個方面作了介紹。

他提出，空間規(guī)劃可以理解為國土空間格局的綜合優(yōu)化。本質(zhì)上，是對國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府土地管治進(jìn)行超前性的調(diào)配和合理安排，基本功能是對國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府治理過程的未來時空導(dǎo)向。

關(guān)于“多規(guī)合一”面臨的挑戰(zhàn)，嚴(yán)金明認(rèn)為：在規(guī)劃戰(zhàn)略上，戰(zhàn)略決策以問題為導(dǎo)向，無公認(rèn)的規(guī)劃體系；在體制上，部門人事權(quán)分立，并且導(dǎo)向各異；在技術(shù)上，方法粗淺，有待深化精選；在實施保障上，部門法律沖突，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，“無據(jù)可依”或者“有據(jù)不依”。由此導(dǎo)致不同規(guī)劃體系橫向不對接，同一規(guī)劃體系縱向不對接。在橫向規(guī)劃上，邊界過多，層次太雜，空間太亂；在縱向規(guī)劃上，圈內(nèi)“有邊界、缺政策”，圈外“無邊界、無法律”。因此，“多規(guī)合一”仍然存在背景形式復(fù)雜，理論儲備不足、實證檢驗缺乏，部門間尚未達(dá)成共識，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一、共享平臺缺乏等嚴(yán)峻問題。

對于“多規(guī)合一”的改革導(dǎo)向，嚴(yán)教授提出：“多規(guī)合一”應(yīng)體現(xiàn)國家意志、提升政府治理能力導(dǎo)向，堅持永續(xù)發(fā)展，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)配置，注重城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌。“多規(guī)合一”改革的具體思路在于，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，研究提出可復(fù)制推廣的“多規(guī)合一”試點方案，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制；以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)，以城鄉(xiāng)規(guī)劃為坐標(biāo)，以土地利用規(guī)劃為指標(biāo)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為限標(biāo)進(jìn)行空間統(tǒng)籌。

城鎮(zhèn)化 2.0階段的“土地財政”轉(zhuǎn)型

廈門大學(xué)教授趙燕菁認(rèn)為，所有經(jīng)濟(jì)增長都可以看作是一個商業(yè)運作模式。在城鎮(zhèn)化1.0階段，我國通過建設(shè)用地的外延擴(kuò)張，現(xiàn)行的土地出讓制度，完美地適應(yīng)了城市化 1.0 大規(guī)模融資的需要。目前，我國已基本進(jìn)入城鎮(zhèn)化2.0階段，運營成本開始增加，要有穩(wěn)定的現(xiàn)金流支撐。因此要求土地管理的重心、方法，應(yīng)盡快從控制增量轉(zhuǎn)向管理存量，原有的“土地財政”模式必須盡快轉(zhuǎn)型，而轉(zhuǎn)型的難點就在于財產(chǎn)稅的缺失。

關(guān)于城鎮(zhèn)化 2.0 階段“土地財政”如何轉(zhuǎn)型，趙燕菁提了幾點建議。一是在增量供地方面，實現(xiàn)“土地財政”從一次性收入向現(xiàn)金流轉(zhuǎn)變或者新增供地開征財產(chǎn)稅；二是在存量盤活方面，工業(yè)用地設(shè)置最低稅收和就業(yè)要求等策略；三是在保障住房建設(shè)方面，探索先租后售的策略；四是在開放功能容積率變更方面，探索土地用途負(fù)面清單、不同功能定價公布等策略；五是在城鄉(xiāng)邊界管控方面，探索城市土地和農(nóng)村土地不同的使用費用和權(quán)力劃定策略。

“多規(guī)合一”與新型城鎮(zhèn)化

中國人民大學(xué)教授嚴(yán)金明指出，要優(yōu)化資源利用的系統(tǒng)時空基礎(chǔ)，要提高行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府治理過程的時空導(dǎo)向作用，堅持永續(xù)發(fā)展導(dǎo)向，適應(yīng)市場配置經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。并以自己參與的北京市海淀區(qū)規(guī)劃為案例，強(qiáng)調(diào)土地整治是實行“多規(guī)合一”的抓手，只有在規(guī)劃中做好人地關(guān)系協(xié)調(diào)，才能落實在“多規(guī)合一”下的“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間統(tǒng)籌。

《中國土地科學(xué)》編輯部研究員馮廣京從 3 個方面作了詳細(xì)的報告：第一，時空錐理論模型；第二，時空錐理論視角下的“多規(guī)融合”；第三，“多規(guī)融合”下的新型城鎮(zhèn)化。馮廣京深入淺出地講解，使得時空錐子這一抽象的概念與土地利用規(guī)劃結(jié)合起來，并引出了土地利用規(guī)劃的 4 個問題：時間的縱向沖突、時空的橫向沖突、規(guī)劃的剛性、空間規(guī)劃落地的基礎(chǔ)。

“多規(guī)合一”與國土空間格局優(yōu)化

中 國 科學(xué)院特聘研究員方創(chuàng)琳認(rèn)為，城市“多規(guī)合一”是解決“多規(guī)分治”矛盾，緩解“多國演義”的現(xiàn)實需求，是化解空間沖突，終結(jié)“多規(guī)分治”時代、提升空間配置效率的長遠(yuǎn)需求，是城市政府開展正常業(yè)務(wù)工作的現(xiàn)實需求。他認(rèn)為，現(xiàn)在從國家層面解決的是多規(guī)協(xié)同的問題，在區(qū)域?qū)用婧褪〖墝用娼小岸嘁?guī)融合”，市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)“多規(guī)合一”是必經(jīng)之路。城市“多規(guī)合一”的核心實質(zhì)是繪制一張核定地塊主體功能并自由行使權(quán)利的約束藍(lán)圖。技術(shù)路徑要強(qiáng)調(diào)一張藍(lán)圖繪制到底，畫約束紅線要為國土空間的利用留有一定的靈活性；國土空間上下協(xié)同；“三生”空間無縫對接；國土部門的用地指標(biāo)，建設(shè)部門的建設(shè)坐標(biāo)，環(huán)保部門的限標(biāo)，四標(biāo)之間精準(zhǔn)統(tǒng)一；耕地紅線、生態(tài)紅線、水紅線、資源環(huán)境承載上限和城市成長空間邊界要剛性約束；一個總控、一本規(guī)劃、一張圖紙、一個標(biāo)準(zhǔn)、一個法規(guī)和一個平臺應(yīng)統(tǒng)一推動落實。

對于“多規(guī)合一”的執(zhí)行問題，中國人民大學(xué)教授張占錄以美日的規(guī)劃體系為例，認(rèn)為縣市級以上的土地利用總體規(guī)劃不應(yīng)有法律約束力，甚至不需要土地利用總體規(guī)劃，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的土地利用規(guī)劃應(yīng)具有法律性、固定性，可將它用地的地塊規(guī)劃視為控規(guī)，像香港一樣按照城市規(guī)劃條例去編。而方創(chuàng)琳教授認(rèn)為各個國家的社會制度不一樣，土地所有權(quán)制度也不一樣，可以借鑒但不能復(fù)制，在“多規(guī)合一”的施行方面，部分市縣層面的部門整合工作已經(jīng)推進(jìn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于沒有財權(quán)、事權(quán)，法律效應(yīng)難以發(fā)揮，需要縣級層面進(jìn)行調(diào)控。對于現(xiàn)在有的城市總體規(guī)劃，幾乎都是在做加法，先圈地、后按平均指標(biāo)算人，中央經(jīng)濟(jì)會議提出應(yīng)強(qiáng)調(diào)人均建設(shè)用地面積做減法，而如何真正落實除了布局問題之外，最重要的還是部門之間的協(xié)調(diào)合作。

“多規(guī)合一”與土地資源優(yōu)化配置

南京大學(xué)教授黃賢金闡述了如何從整體上認(rèn)識碳排放與土地資源配置。一是從機(jī)理和效應(yīng)的角度來講，進(jìn)一步揭示土地利用碳排放的機(jī)理，從土地利用變化的碳排放和土地載體上的人為源碳排放，把國家土地碳排放的家底摸清楚；二是形成一個清單和標(biāo)準(zhǔn)；三是更好地服務(wù)于規(guī)劃和決策。

北京大學(xué)教授林堅的主題發(fā)言是“多規(guī)合一”的若干思考：一是要響應(yīng)黨和國家重大改革發(fā)展要求，做到統(tǒng)一用途，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動綠色發(fā)展、提升國家空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化；做到統(tǒng)一用途管制，善待國土空間，提升治理能力，節(jié)約利用資源；現(xiàn)階段做到兩個規(guī)劃（城規(guī)、土規(guī)）的銜接是關(guān)鍵。二是要妥善看待多規(guī)沖突的背后邏輯，焦點在于爭奪管控土地發(fā)展權(quán)的權(quán)力。三是要明確規(guī)劃定位，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，各有各的特點，不能攪在一起。四是要有效處理政策協(xié)同問題，關(guān)鍵是空間規(guī)劃、國土空間用途管制、資源總量管理、全面節(jié)約三項制度要協(xié)同協(xié)調(diào)。

“多規(guī)合一”與生態(tài)用地配置

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授石曉平介紹了“ 多 規(guī) 合一”與生態(tài)利用管理之間的關(guān)系。第一部分講述規(guī)劃演變發(fā)展的歷程，凸顯在這個規(guī)劃演變過程中的法律地位、規(guī)劃手段、政府間職責(zé)劃分的變化；第二部分講述了“多規(guī)合一”過程中的生態(tài)用地管理，展現(xiàn)了生態(tài)用地管理的現(xiàn)狀以及管理思路；第三部分則討論了在“多規(guī)合一”理念指導(dǎo)下生態(tài)用地管理可能的創(chuàng)新路徑。他指出，目前“多規(guī)合一”較少涉及法律內(nèi)容的調(diào)整，這是因為依法治國的背景下，法律內(nèi)容調(diào)整難度大。例如：需要什么樣的法律框架給以支持，多規(guī)控制的層級結(jié)構(gòu)對地方政府的影響，中央與地方的權(quán)力界定等。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授郝晉珉則從生態(tài)空間問題的角度分析“多規(guī)合一”。他認(rèn)為，“多規(guī)合一”是管理問題、機(jī)制體制問題。“多規(guī)合一”應(yīng)該使得各部門在管理體制上能夠達(dá)成共識。生態(tài)空間，是一種漸變的而并非絕對的空間，例如劃定的生態(tài)紅線，雖然生態(tài)紅線包含的空間大多數(shù)是屬于自然空間，但是生態(tài)紅線所包圍的空間并不是生態(tài)空間的全部，它只是或多或少存在著各種各樣功能的單元，是我們這個生態(tài)系統(tǒng)能夠維持，或者恢復(fù)的一個最小單元。郝晉珉提出，不僅應(yīng)根據(jù)不同的尺度對生態(tài)空間進(jìn)行配置，更要以生態(tài)功能的平衡為依據(jù)對生態(tài)功能進(jìn)行配置。

（記者 孫國瑞 轉(zhuǎn)載于中國國土資源報）